專家談新型城鎮化用地困局：防止人為造城

如何破解新型城鎮化用地困局

　　《全國促進城鎮化健康發展規劃(2011—2020年)》已基本編制完成。規劃指出，在擴大城鎮建設用地增加規模與本地區農村建設用地減少規模相挂鉤的試點經驗范圍的基礎上，探索實行“人地挂鉤”的政策：城鄉之間城鎮建設用地的增加規模與吸納農村人口進城定居的規模相挂鉤，地區之間城鎮建設用地增加規模與吸納外來人口定居的規模相挂鉤。

　　“人地挂鉤”政策探索被認為是完善城鄉土地利用制度，促進新型城鎮化發展的重大制度改革。

　　城鄉土地利用矛盾突出，“增減挂鉤”易跑偏

　　長期以來，由於城鄉二元體制阻隔，在城鎮化進程中，部分城市土地承載力不足，出現“圈地潮”，部分農村用地缺乏規劃出現“逆向擴張”。相關統計顯示，1997年到2005年我國農村人口減少了9500多萬人，農村居民點用地卻反增了176萬畝，農民人均用地面積達到城市的2倍。

　　隨著我國城市化、工業化加快推進，地方政府越發感覺到城鎮、工礦建設用地緊張。重慶市政府參事邱道持說，重慶每年約有50萬人進入城鎮，常住人口城市化率以每年1.7%增長。農民進城佔用大量城市土地資源的同時，其在農村的宅基地卻大量閑置、利用粗放。

　　城市建設用地嚴重緊張和農村建設用地大量閑置這一矛盾，讓政府有動力和理由進行更大規模城鄉土地“增減挂鉤”，為新增城市、工礦建設用地指標找到一條全新路徑。

　　需要指出的是，城鄉建設用地“增減挂鉤”確實在一定程度上緩解了城鎮建設用地壓力，也使挂鉤安置區建設用地集約、節約，改善了農民居住條件和村容村貌。

　　同時也必須看到，一些地方在執行國家土地政策時存在兩種沖動：城鎮化、工業化急需空間的發展沖動﹔土地財政下的“賣地沖動”。這兩種沖動直接影響政府土地政策在執行過程中“跑偏”：在土地佔補平衡的背后，在農村，一些農民“被上樓”，“被集中”，沒有獲得土地增值收益，有的利益還被損害﹔在城市，新增建設用地指標的投向是擴大經濟規模、擴張財政收入，而非用於承載新增城鎮人口，並為其提供完善的基礎設施和公共服務。

　　不少地方還出現了明顯的土地城鎮化快於人口城鎮化、常住人口城鎮化超前於戶籍城鎮化等城市化畸形現象。在當前我國仍需加快發展城鎮化、擴大內需之際，有必要進一步對原有的城鄉土地利用政策進一步優化。

　　“人地挂鉤”

　　統籌城鄉土地資源推動新型城鎮化

　　為了進一步破解用地困局，真正找到承載城市發展、推動農村變革、有效保護耕地三者之間的平衡點，推動新型城鎮化建設，早在2008年，國務院就提出要推進城鎮建設用地增加與農村建設用地減少相挂鉤、城鎮建設用地增加規模與吸納農村人口定居規模相挂鉤的試點工作。

　　“人地挂鉤”政策設計的一個重要目標，就是要促進城鎮化進程中土地、人口協調發展，著重解決城鄉統籌問題。相關專家認為，在宏觀層面上，“人地挂鉤”就是要解決好“地隨人走”的問題，即農村人口遷移到哪裡，這些人口所佔用的建設用地面積就轉移到哪裡﹔從哪裡遷出的人口，哪裡就相應減少這些人所佔用的建設用地面積，促進城鄉土地要素流動。

　　在“人地挂鉤”制度設計中，隨著人口轉移，土地的功能也隨之轉移，城鎮依據進城人口數量、人均建設用地標准相應增加用地規模，土地供應后方可認定“地隨人來”﹔農民進城后，相應減少農村集體建設用地規模，節余的建設用地指標轉移到城鎮使用，才可認定“地隨人走”。

　　“地隨人走”是土地資源配置的一個基本原則，要求城鄉建設用地指標配置與城鄉人口規模、分布、流向相適應。邱道持說，目前我國每年超過2億多農民工進城務工，有些人已經在城市落戶“生根”。這部分人離開農村后，其農村建設用地使用粗放、大量閑置。在“地隨人走”制度設計中，就要求在城鄉人口結構、用地結構發生變化后，城鄉建設用地管理必須適應這一要求。

　　在實踐層面上，“人地挂鉤”探索引入“吸納農村人口、外來人口定居”這個變量，即哪裡吸納人口多，獲得的土地指標就多。用地指標向工業化和城鎮化速度更快的城鎮聚集，從而提高土地的利用效率。

　　重慶市綜合經濟研究院總經濟師丁瑤說，在城鎮化發展過程中，目前東部沿海地區和中西部若干重點開發區域仍將是吸納農民轉移的主要地區，但這些地區都不同程度面臨著建設用地指標管理限制，城鎮建設用地緊張。

　　要通過“人地挂鉤”的政策設計，建立並完善城鎮建設用地增加和吸納農民轉移、轉戶數量相結合的機制，一方面要通過城鄉土地調整，使轉移農民獲得足夠的土地增值收益，帶著財富進城，使其順利融入城市﹔另一方面也要在節約、集約用地的基礎上，滿足城鎮建設用地需求，使其能平穩承接外來人口、農村人口。

　　“人地挂鉤”

　　須保護農民利益、完善土地配置

　　採訪中，不少專家認為，“人地挂鉤”和城鄉建設用地“增減挂鉤”共同點在於，都要求通過城鄉土地空間的騰挪，在保障耕地不減少的情況，滿足城鎮建設用地需求。

　　與此同時，“人地挂鉤”對“增減挂鉤”的超越之處在於，要使單純的用地指標管理向城鎮化發展規模管控轉變，要使土地屬性由資源向資本轉化，由土地單一城鎮化向人地同步城鎮化擴展，在更大范圍內實現土地、勞動力、資金等生產要素的優化配置。

　　專家認為，“人地挂鉤”在探索過程中，必須特別注意兩方面問題：

　　一是“人地挂鉤”不能損害農民土地權益，必須尊重農民意願和自主權。農村宅基地退出、農村土地確權、“人隨地走”的具體標准、農民在土地增值中的收益權、轉戶進城待遇等與“人地挂鉤”相關的配套政策，必須形成具體而明確的制度安排，以防止“人地挂鉤”政策“跑偏”，以真正實現以人為本的城鎮化發展要求。

　　二是“人地挂鉤”必須立足土地資源節約、用地效益最大化為目標。要在堅持最嚴格的耕地保護制度不動搖的前提下，進一步盤活農村建設用地存量，推進城鄉土地功能互補。同時，優化建設用地在大、中、小城市間的配置，防止土地供應“一刀切”、人為造城。(《半月談內部版》2013年第3期，記者 李鬆)

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　　百件提案，城鎮化配套政策呼之欲出

　　6日下午，來自國家發改委、公安部、民政部、財政部、人社部、國土部、住建部、農業部等部委的副部長齊聚政協禮堂，集體會商110多件有關城鎮化的提案。

　　中國証券報記者獲悉，除了城鎮化發展規劃，國家發改委還在研究制定促進城鎮化健康發展的政策意見﹔公安部將配套城鎮化發展規劃，制定戶籍制度改革規劃和實施意見﹔國土部將針對城鎮化過程中的土地流轉問題，出台深入農村集體建設用地使用權流轉試點工作的指導意見。

　　城鎮化建設應統籌規劃

　　政協提案審查委員會主任孫淦6日在全國政協提案辦理協商會上透露，截至3月6日，全國政協共收到110余件來自民主黨派和政協委員的城鎮化提案。

　　記者在部分提案匯編中看到，致公黨中央、民建中央、九三學社中央、民革中央等多個民主黨派提交的提案涉及城鄉低碳生態建設、城市規劃與產業規劃協調發展、深化土地制度改革等內容。

　　民建中央副主席周漢民在協商會上表示，目前中國城鎮化存在以下問題：一是城鎮規劃對區域發展產業布局考慮不足，不利於增加農民收入和內需拉動﹔二是農民真正轉變市民難度較大﹔三是基礎融資平台監管難度加大﹔四是環境問題日益嚴重。

　　周漢民建議，應統籌規劃城鎮建設，城鎮化必須與農業現代化和農村工業化結合﹔要合理調整產業布局，逐步弱化消除城鄉二元體制﹔加強對金融服務的引導和監管，鼓勵商業金融機構參與城鎮化，優化信貸結構﹔改善生態，將鄉村生態環境納入管理范圍。

　　九三學社副主席賴明認為，城鎮化的核心是處理“人、地、糧”三者的關系。“人”的問題包括就業、住房、教育、社保等﹔“地”的主要問題是，由於中央與地方的財權和事權不清，導致土地的城鎮化快過了人的城鎮化，也涵蓋了城鎮化中的環境問題﹔“糧”的問題是，目前糧食自給率下降到90%，低於原來預定95%的目標，隨著城鎮化率提升，未來如何保証糧食自給率，將是重大課題。

　　按市場規律辦事

　　除提案的民主黨派代表外，部分全國政協委員也在協商會上發表了對城鎮化的看法。全國政協委員、北京大學光華管理學院名譽院長厲以寧建議，可以吸取澳大利亞和新西蘭的經驗，由地方財政和金融機構出資，成立城市公共建設投資基金，然后向公眾發行公共建設基金券，按照市場規律來解決城鎮化建設資金問題。

　　全國政協委員、中國(海南)改革發展研究院執行院長遲福林認為，盡管我國城鎮化速度很快，但無法忽視城鎮化滯后工業化的基本現實，我國服務業佔比一直徘徊在40%左右。另外一個不容忽視的問題是，盡管我國城鎮化率已達52%以上，但人口城鎮化率隻有30%多，如果再過8年，人口城鎮化率不能達50%以上，基本可以判定城鎮化戰略失敗。“人口城鎮化突出的矛盾在制度變革，戶籍制度是帶有歧視性的制度。”遲福林說。

　　人口城鎮化是核心

　　針對上述提案和委員的發言，全國政協委員、國家發改委副主任徐憲平認為，我國城鎮化過程中存在農民轉業人口市民化、優化城鎮布局、增強城鎮產業支撐能力、加強城市規劃建設管理等一系列問題。

　　徐憲平認為，應有序推進農村轉業人口市民化，統籌推進戶籍制度改革，努力實現義務教育，實現養老基本醫療以及廉租房等基本公共服務的覆蓋﹔應增強城鎮產業支撐能力，推動工業化與城鎮化良性互動，加快城市產業轉型升級，拓展城市就業創業創新空間。

　　徐憲平透露，目前全國城鎮化發展規劃仍在編制之中。此外，發改委還在研究制定促進城鎮化健康發展的政策意見。

　　公安部副部長黃明介紹，總體上看，近幾年全國戶籍制度改革步伐明顯加快，盡管如此，2012年全國仍有將近65%的農業人口。公安部將全力配合有關部門推進與戶籍制度改革相關的領域改革，積極參與全國城鎮化發展規劃，並將按城鎮化總體規劃安排，配套制定戶籍制度改革規劃和實施意見。

　　國土部副部長胡存智透露，國土部正在研究制定關於深入開展農村集體建設用地使用權流轉試點工作的指導意見，並爭取盡快出台，以形成在國家層面可以操作的政策文件，加強對流轉市場的指導，加大對農村經濟的支持。其他相關部委負責人也從各自主管工作出發提出促進城鎮化發展的舉措。(中國証券報，記者 王穎春)

(來源:半月談)