化解城鎮化難題還靠城鎮化手段 土地出讓金當用於城鎮化建設

城鎮化就是農業現代化、農民富裕化的過程。

城鎮的擴張使原來城郊的農民變成了市民，但這些人並沒有因此而失業，而是順利地轉為從事工商業或第三產業，收入水平也有了大幅增長。

到2011年底，我國的城鎮化率已經達到51.3%，若要達到80%的城鎮化率目標，則意味著從2012年開始還有近3.89億的農村人口要進城。以每平方公裡居住1萬人計算，我國的城鎮化還要佔用約0.58億畝土地。為了確保糧食安全，國家提出要守住18億畝耕地這條紅線。而到2010年底，我國的耕地面積就隻剩18.26億畝。

城鎮化的土地需求如何滿足？隨之而來的城鎮基礎設施和公共設施建設所需的巨額資金又如何籌集？農民變成了市民，又將如何在城市中找到適合他們的就業崗位呢？

三招化解城鎮化難題

實際上，對這些問題，實踐已經有了明確的答案。

城鎮化就是農業現代化、農民富裕化的過程。

江西省贛州市是個農業大市，728萬農村戶籍人口，人均隻有0.64畝耕地。依靠這有限的耕地，農民很難致富。要使農民富起來，農業變得有利可圖，農村的土地就必須實行“三化”（規模化、機械化、集約化）經營。這意味著大批農民將進城務工經商。城鎮化使大量的農村人口流向了城鎮，反而促進農業“三化”成為可能。

例如，贛州市上猶縣曾經因為修建水庫，導致耕地減少，由此直接降低了農民的收入水平，同時也積累了一些社會矛盾。伴隨著近年來的城鎮化，這裡的大批農民進城務工經商，成功提高了自身的收入，也極大化解了當地的社會矛盾。

城鎮的擴張使原來城郊的農民變成了市民，但這些人並沒有因此而失業，而是順利地轉為從事工商業或第三產業，他們的收入水平也有了大幅增長。

近幾年，贛州的工商企業幾乎年年出現“用工荒”，企業的用工成本急劇上升。有媒體報道：今年春節假期后贛州各行各業用工缺口大增。月嫂等家政服務人員更成了緊俏的職業，月薪最高甚至達到6000元，比當地普通公務員的月薪高出一倍多。

城郊農民市民化的群體當中，還有一部分農民因征地拆遷補償而致富，一戶人家獲得了幾套甚至更多的住房補償。這些農民將多余的空房出租，獲得了長期穩定的財產性收入。有的農民還利用補償款進行投資，當上了老板，收入大幅提高。

城鎮化提高了土地利用和基礎設施建設的效率。

城鎮化是城鎮面積的擴張，雖然要佔用大量的土地，但城鎮化的進程卻提高了土地的利用效率。例如，90平方米的土地，在農村隻能解決一戶農民的居住問題，在城市就可以解決幾戶、十幾戶甚至幾十戶居民的住房問題。由於農民遷往城鎮，一些自然村寨往往出現空置現象。經過整治，可以讓這些村寨恢復成耕地或森林。

地處武夷山主脈的江西省石城縣張坑村，原有1700多人，分別居住在幾十個自然村或屋場。他們耕作的都是一畝幾十丘的陡坡梯田。為了確保稻田的光照，每年都要砍伐稻田旁的大量樹木。為滿足新增人口的土地需要，他們不時還要毀林開荒。

伴隨著近十年來的城鎮化進程，這裡的大部分農戶正逐步遷往城鎮，目前隻剩下二三百人。經過整治，多數陡坡梯田已經退耕還林，恢復森林原貌。

由於城鎮的規模效應，在城鎮進行包括道路交通、供水供電、電視通信、廢水處理、垃圾處理在內的基礎設施投資，以及學校、醫院、文化藝術場所等等公共設施建設，都要比在分散的農村進行投資效率更高。

在山區，由於農民居住分散，一個自然村設立一個教學點，一個教師、一個教室同時上幾個年級的課。隨著城鎮化和農民居住的相對集中，這樣的教學點正在逐步撤銷或合並。這不但節省了財政開支和社會資源，而且提高了教育質量。

城鎮的擴張要佔用土地，但土地不等於耕地。以贛州市為例，城市擴張所佔的土地絕大部分是丘陵荒坡。這些丘陵荒坡並不種庄稼，並不會威脅到18億畝耕地這條紅線。而空置的自然村庄經過整治，都能改造成上好的耕地。這樣一減一加，反而有利於耕地的保護和糧食的安全，而且有利於農村自然生態的恢復和改善。

土地出讓金當用於城鎮化建設

城鎮化建設需要多方面的投入，包括住房和就業場所的建設，城鎮基礎設施、公共設施的建設等。建設資金從哪裡來？實踐証明，這些資金都可以通過市場的手段，在整個城鎮化的過程中籌集。

工商企業等就業場所建設的投入，可以由工商企業解決了，政府不必掏腰包。80%的居民住房需求可以由居民通過房地產市場得到滿足，還有20%的低收入和最低收入家庭的住房需求，可以由政府通過各種形式的保障房建設來滿足。保障房的建設資金相當一部分來自於政府收取的土地出讓金。

剩下的城鎮基礎設施和公共設施建設需要巨額的資金，又如何解決？辦法還是“羊毛出在羊身上”，由政府通過出讓城市國有土地使用權，收取土地出讓金再投入到上述兩種配套設施的建設。目前備受攻擊的所謂“土地財政”制度，恰恰是為上述兩種配套設施建設提供了合理的資金來源。

政府收取土地出讓金，主要不是因為政府擁有土地使用權，而是因為未經開發的土地需要上述的配套設施建設才能轉變為城鎮的一部分。或者說，隻有完善了這兩種配套設施建設，商品房才具有居住的價值。因此，城鎮國有土地的土地出讓金應用於上述兩種配套設施建設，而不應該挪作他用。

城鎮化還需順勢而為和正確引導

從全國城鎮化的進展來看，總體上是健康的，但也存在這樣或那樣的問題。

有的地方不考慮城市發展的產業支撐能力和自然生態容量，將城市框架拉大到不切實際的地步﹔有的地方在城市基本建設的過程中大手大腳、鋪張浪費，這些都可能使地方政府形成巨大的債務風險﹔有的地方隻重視城鎮化的硬件建設，而忽視城鎮社區人文建設、戶籍制度的改革、新市民的培訓就業。

城鎮化只是為農業“三化”提供了可能，而並沒有使之成為現實。目前，除縣城關鎮外，一般集鎮、鄉、村沒有土地出讓金收入。即使它們有少量的土地出讓金收入，也會層層上繳，無法用於當地的基礎設施和公共設施建設。

城鎮化是中國的大趨勢，但我們要避免走歐洲城鎮化先污染后治理的彎路，要避免一些發展中國家城鎮化過程中出現的種種“城市病”：人口擁擠、交通堵塞、立體污染、貧民窟、社會矛盾加劇，也要避免出現房屋空置率過高、城市規劃滯后、環境污染加劇等問題。

因此，我們對城鎮化既要順勢而為，又要加以正確的引導，通過正確的政策和有效的管理，使城鎮化朝著科學發展的方向前進。

所謂順勢而為又正確引導，就是要認清城鎮化的客觀必然性，認清城鎮化對經濟和社會發展的巨大推動力，認清城鎮化自身的發展規律，按客觀規律辦事，進一步掃清制約城鎮化發展的觀念和制度障礙。

（作者系江西省贛州市規劃建設局調研員）