土地差別化政策將助力城鎮化發展

記者獲悉，按照國土資源部的要求，近期各省(區、市)已啟動主題為“促進城鎮協調發展的土地差別化政策”的調研，對象以“重點、特色小城鎮”為主，目的在於為促進城鎮化協調發展提供決策依據。

知情人士透露，由發改委牽頭、國土部等部委參與編制的《城鎮化發展規劃綱要(2012-2020)》將在6月底前完成，今年12月底前，多部委還會出台城鎮化配套政策。分析人士認為，旨在規范不同城市、不同產業用地的土地差別化政策將首當其沖，為城鎮化“護航”。

重點調研小城鎮

中國証券報記者獲悉，今年4月初，多個省(區、市)先后發布通知，要求開展主題為“促進城鎮協調發展的土地差別化政策”的調研，調研時間為今年4月-8月。

在河北省國土資源廳發布的通知中，要求各地對不同城市特別是重點、特色小城鎮發展的土地差別化政策進行調研，目的在於“了解土地差別化政策的基本情況，實施效果及面臨的主要問題，為促進城鎮化協調發展提供決策依據。”

該項調研分為兩項內容。其中，基本內容為調研本市城鎮化發展的總體情況，包括城市化水平、人口數量及經濟社會發展狀況等。

此外，各地還需調研“重點和特色小城鎮土地差別化政策情況”，具體內容為“推進重點和特色小城鎮(如經濟強鎮、旅游型、工業型、資源型、商貿型、口岸型、改革試點小城鎮等)發展出台過哪些文件，在規劃、計劃、審批、供應、管理機構等方面是否有配套的差別化土地政策？實施效果如何？存在哪些突出問題？對進一步完善差別化土地政策有哪些考慮和建議？”

按照要求，此項調研共分為3個階段，4月為調研准備階段，5月至7月為實地調研階段，成果形成階段在8月。按照要求，各地在匯總相關數據資料后，將形成調研報告，並報國土部。

據了解，在此之前，國土部曾啟動過一輪同口徑的調研工作，並已形成報告。知情人士透露，該項報告已於此前上報至國務院，但目前尚未到對外發布的階段。

內部人士向中國証券報記者表示，在國土資源系統內部，啟動如此大規模的調研甚為少見，由此可見該項調研的重要性。上述人士還表示，促進城鎮化的有關政策措施正在制定中，並可能在今年下半年陸續發布。該項調研旨在總結各地經驗並發現問題，其成果將為未來的政策制定提供依據。

差別化政策先行

積極穩妥推進城鎮化要求進一步優化城鄉用地布局。這個過程涉及多項土地制度，其中包括耕地保護、宅基地流轉、農村集體土地流轉、土地確權、征地制度改革、小產權房處置、園區建設、舊城改造等。

據了解，國土部從去年就已展開城鎮化進程中土地問題的專項調研和研究，其中涉及土地制度的上述多個層面。其目的在於為制度破局做准備。

從各地出台的城鎮化文件中，有關土地制度的內容也佔據了重要篇幅。在山東省出台的《城鎮化發展綱要(2012—2020年)》中，強調深化土地管理制度改革，其中包括推進城鄉建設用地增減挂鉤試點、啟動農村產權制度改革、完善征地補償機制、推進土地承包經營權流轉等內容。廣東省出台的《城鎮化發展“十二五”規劃》也指出，在現行法律的框架下，允許轉戶農民在自願基礎上通過市場流轉方式出讓承包地、房屋、合規面積的宅基地並獲得財產收益。

土地制度改革是國土部近幾年來的重要工作之一，但其進展始終低於外界預期。分析人士認為，借助城鎮化深入推進的契機，相關的制度很可能在未來幾年間實現突破。

但從短期來看，指望土地制度很快破局恐怕並不現實。多位業內人士向中國証券報記者表示，土地制度“環環相扣”，要實現根本改革頗有難度。且由於涉及到法律層面(《土地管理法》的修訂尚未完成)，在具體操作中也將遇到不小的困難。

知情人士透露，從現階段來看，要助力城鎮化進程，國土部將率先從土地集約節約利用、差別化用地政策等層面來做文章。針對前者，國土部已於去年9月出台相關文件。后者雖也有文件，但作為此次各地調研的重點，有望推出新的舉措。

用地政策有保有壓

關於差別化用地的政策方向，在國土部的現有文件和表態中已現端倪。今年年初，時任國土資源部部長的徐紹史在“國土資源工作會議”上曾表示，深入開展礦業、戰略性新興產業、旅游業等產業用地差別化試點。研究探索支持現代農業、養老、文化等產業發展的用地政策。

業內人士認為，對不同產業用地差別化支持的思路，將可能在未來文件中體現。其中，在現代農業領域，曾被國土部提及的都市農業、設施農業、觀光農業、休閑農業等，也將獲得土地制度的差別化對待。

此外，差別化用地政策還將體現在對不同規模城市的制度約束上。按照國土部的工作計劃，今年將繼續支持貴州畢節等地開展差別化管理政策綜合試點。另據了解，在國土部此前對差別化用地的調研中，類似畢節的不少中小城市也在調研之列。

業內人士表示，作為城鎮化著力發展的中小城市和小城鎮，未來將在用地方面上享受政策傾斜。相比之下，大城市和特大城市恐將面臨一定的約束。

按照國土部的政策原則，在保証城鎮化用地的同時，還將在土地儲備領域，加強城鎮建設用地調控。為此，國土部已會同財政部、央行、銀監會等部門，於去年底發布《關於加強土地儲備和融資管理的通知》。

知情人士向中國証券報記者透露，隨著工業化、城鎮化和農業現代化同步推進，土地供需矛盾日益突出。但同時，很多地方習慣了粗放擴張的發展方式，土地粗放利用現象比比皆是。因此，與上述《通知》的精神類似，未來的差別化用地政策，不僅有保，同樣有壓。

該人士表示，對於中小城市和小城鎮的土地利用，在給予政策傾斜的同時，還將通過相關的懲戒條款，用以遏制土地的粗放利用，防止城市“攤大餅”式擴張。大城市和特大城市的用地則以“壓”為主。此外，在工業園區用地方面，在保証相關產業發展的同時，同樣會祭出相對嚴厲的條款。

分析人士認為，上述調研形成的主要思路，未來將體現在《城鎮化發展規劃綱要(2012-2020)》中。而具體政策條款，可能由國土部會同相關部委，以部門文件的形式單獨發布。記者 張敏