16地債務率超過100%：自己監督自己是不可能的【2】

　　許不許地方發債仍是個問題

　　與兩年前的那次審計不同，這次審計署沒有在公告中提出任何審計建議。個中原因，以及是否會有不公開形式的建議提出等，因審計署婉拒了法治周末記者的採訪，記者不得而知。

　　法治周末記者詳細比對了時隔兩年的兩份審計公告，發現兩次審計均發現的問題包括：地方政府融資平台管理不規范﹔一些地方或行業負債重、償債弱﹔部分單位違規取得和使用債務資金﹔對債務監管不到位。

　　在2011年公布的全國地方性債務審計結果公告中，審計署在審計建議中明確提及地方政界和學界呼吁多年的放開地方政府借債，“可研究賦予省級政府適度舉債權，逐步探索向具備條件的市級政府推開”。

　　是否允許地方政府自行舉債，長期以來一直爭論不休。一般認為，中國現行法是嚴格禁止地方政府舉債的，其法律依據是現行預算法第28條：地方各級預算按照量入為出、收支平衡的原則編制，不列赤字。

　　在此前熱烈討論的預算法修訂過程中，是否會放開地方自行舉債一直是爭論的焦點之一。預算法修訂草案對此問題的態度也有所反復。一審稿草案中曾刪去“地方政府不得發行政府債券”的相關表述，改為“地方政府不得以任何方式舉借債務或者為他人債務提供擔保”，並增加規定“由國務院對地方債務實行限額管理，國務院確定的限額須經全國人大批准”。但到二審稿時，修改又打回原形，仍保留現行規定。評論認為，這體現出歐債危機蔓延背景下中央對地方發債的憂慮。

　　在財政部財政科學研究所副所長王朝才看來，外界其實一直誤解了現行預算法的規定。

　　“不是不允許地方政府借債，第28條后面還有句除‘法律和國務院另有規定外’，現在實際上也是國務院批准的可以發債，去年啟動的地方政府自主發債四個試點(廣東、浙江、上海、深圳)就是很好的例子。所以預算法這條屬於可改可不改。”王朝才對法治周末記者說。

　　學者也有不少人反對放開地方政府舉債。張德勇就對記者明確表示，他擔心現在不允許都已經發展成這樣，一旦放開，萬一再出現暗債怎麼辦。暗債不透明，更隱蔽，更難於監管。他坦言對地方政府的管理能力不太放心，地方有發展的沖動。“就像木桶的短板效應，債務這塊要尤其謹慎，當前應該是避免問題為主，而不是出了問題再來解決。”

　　審計署不再就此問題公開發聲，預算法修訂案，因為分歧和爭論，也遲遲未能提交表決，地方政府舉債的走向，似乎並不明朗。

　　地方政府融資缺乏規范

　　兩年前在對地方債務審計時發現的首要問題，就是“地方政府舉債融資缺乏規范”，這次審計結果公告時不再提及。

　　在過去兩年裡，曾經被認為是變相舉債的通過地方融資平台借債、違規提供擔保獲得資金、甚至政府部門直接舉借債務在現實中變得極為普遍，地方政府運用這類手段似乎已經稀鬆平常。

　　一位融資租賃行業人士對法治周末記者說，繞開法律法規來為政府獲取債務資金很常見，現在投資者大多也對政府項目趨之若?，因為認定政府在后面必然有保障，風險低利息高。

　　針對國內外對地方債務急劇腫脹的擔憂，2012年的最后一天，財政部、國家發改委、人民銀行、銀監會聯合下發了《關於制止地方政府違法違規融資行為的通知》(即263號文)，以遏制有抬頭之勢的違法違規融資行為。

　　但據上述行業人士向記者透露，現在業內對此也下有對策，比如為規避263號文，政信信托發行時，原先政府出具的“承諾函”不見了，但出現了“對賬函”和“証明函”，實質上無非是換了個名稱，政府擔保的性質沒變。

　　審計署報告說，有5個省和3個省會城市政府有關部門違規為800多億元的債務提供擔保。

　　中國法學會財稅法學研究會常務理事甘功仁對法治周末記者說，近兩年財政部、銀監會等部門其實出台了不少部門規章，限制和規范地方政府融資平台的適用，國務院也一直要求對其清理退出，但對地方政府融資行為一直缺乏統一的行政法規。

　　雖然審計署稱贊地方政府債務管理制度有所完善，36個中有28個出台了地方政府性債務管理制度，但似乎效果並不顯著。

　　“自己監督自己，那是不可能的。”但甘功仁認為，地方債務從根源上說其實主要不是法律問題，而在於中央與地方關系，中央給地方多大程度上的自主權，財權與事權能否匹配起來。