地方政府債務規模神秘 市政債或成最優排險途徑

　　審計結果“呼之欲出” 市政債試點亟待放行

　　地方政府債務 陽光化僅是開始

　　中國証券報記者獲悉，歷時4個月、被社會各界稱為“史上最嚴厲、最徹底地方債審計”結果或將披露。知情人士透露，目前我國地方政府債務總量應不會超出此前媒體報道的20萬億元，風險仍在可控范圍。

　　專家指出，鑒於目前多數地方政府仍有較強烈的投資沖動，部分區域和項目潛存較大風險，需要監管層重點防范。根據國家開發銀行的預測，未來3年我國城鎮化投融資資金需求量將達25萬億元。巨大的資金需求或促使地方融資欲望更為強烈，並通過隱性“影子”渠道融資。

　　中國証券報記者調研時了解到，此前已被監管層“點名”的非信貸渠道融資仍在迅速增長，地方融資平台通過信托、BT和違規集資等渠道融資屢禁不止，蘊含的風險隱患不斷擴大。

　　相關專家表示，疏堵結合、多措並舉才是解決地方政府債務問題的有效途徑，盡快啟動市政債試點或是較理想的化解途徑之一。更重要的是，地方政府亟需摒棄“唯GDP論”政績觀，地方基建項目投資也亟待回歸理性。

　　債務規模“神秘” 風險隱患受重視

　　對於地方政府債務風險的擔憂之聲，近兩年來一直沒有間斷。而審計結果遲遲未出，更是引發不少猜測和擔憂。

　　對於目前我國地方政府債務總量的預測，各家機構的“預測版本”存在較大差異，從10萬億元到30萬億元不等。實際上，關於全國地方政府性債務的總量，最新的官方數據是審計署2011年發布的全國地方政府性債務審計結果。截至2010年底，全國省市縣三級地方政府性債務余額約為10.7萬億元。審計署副審計長董大勝曾在今年全國兩會期間表示，目前我國各級政府的負債規模應在15萬億至18萬億元左右。

　　多位接近監管層的專家向中國証券報記者透露，即將出爐的審計結果應該不會是一個“重磅炸彈”，整體風險一定都是在可控范圍之內。

　　實際上，早在今年9月，在審計進行到一個多月時，國務院總理李克強就已公開表態稱，對大家都很關心的中國地方政府性債務問題，中國正在採取有針對性的措施，有序規范和化解。可以有把握地說，總體是安全可控的。

　　“中央特別強調，地方政府債務風險防范的重點將是區域和項目風險較高的個別對象。”財政部財政研究所所長賈康近日透露，據內部信息，地方政府債務總量不會超出媒體所說的20萬億元，總體仍在安全區內。

　　然而中國社科院副院長李揚近日透露，根據他們的測算，2012年中央政府與地方政府加總債務接近28萬億，佔當年GDP的53%。其中，地方政府債務達19.94萬億﹔地方政府債務主體部分來自地方政府融資平台，債務余額接近14萬億，須引起高度關注。他強調，“中國經濟整體的債務規模為111.6萬億元，全社會杠杆率為215%，去杠杆在所難免。”

　　如果按照中國社科院的這個數字，除非2013年地方政府債務是“零增長”或“負增長”，否則地方政府債務總量極有可能突破20萬億元。中華企業家聯合會會長保育鈞近日就對媒體表示，地方政府債務遲遲不公布很可能是由於審計結果超出中央預期。“地方政府債務可能超過20萬億，接近2012年GDP的50%。”

　　由國家信息中心編撰的《中國與世界經濟發展報告(2014)》指出，分稅制改革以來，中央政府、地方政府在財力、事權上的不匹配狀況日益嚴重，地方政府在事權不斷增加、財力卻未能顯著擴大的條件下，通過地方政府融資平台來籌措建設資金，由此產生了地方政府債務問題。審計署今年上半年公布的報告顯示，截至2012年底，36個地方政府本級政府性債務余額達到3.85萬億元，比2010年增長12.94%。雖然我國地方政府性債務風險總體可控，但也要看到，部分地區和行業的償債能力較弱，加上債務償還對土地出讓收入的依賴性較大，導致財政風險隱患不可忽視。

　　融資再飢渴 影子渠道“暗度陳倉”

　　中央經濟工作會議首次提出“要把控制和化解地方政府性債務風險作為經濟工作的重要任務”，已經透露出地方政府債務的嚴峻性。2012年以來，城投債、信托計劃、短期融資券、中期票據等發行規模快速增長。相比銀行來說，實施非信貸融資的非銀行機構規模相對較小，風險管理能力相對較弱，地方政府通過“影子”渠道融資過快、過大，極有可能使風險快速累積並向銀行機構轉移。

　　中國証券報記者近期調研時了解到，雖然已被“點名”，但是地方政府通過信托等影子融資渠道，肆意融資、大建項目的狀況並未得到好轉。在某些地方和區域，幫地方融資平台項目融資甚至成為部分金融機構的主要業務。

　　記者了解到的案例有，農業銀行江西分行近年來一直在銷售名為“金象XXX號”系列的理財產品，募集資金投向江西省多個縣市的地方基礎設施建設項目。農行理財客戶經理表示，該行近兩年來一直在和信托公司合作這個系列的產品，產品期限一般為兩年，預期年化收益率都在7%以上，最高甚至可以達到8%。“基本都是集合資金信托計劃(查詢信托產品)，資金投向南昌、上饒等地市的民生工程、基建項目等。”

　　記者在江浙地區調研時，不少商業銀行更是將研發和銷售與地方基建項目相關的銀行理財產品，作為當年的重要業績和利潤增長點。

　　當記者質疑地方基建項目如何實現年化8%的高收益時，不少銀行業內人士坦言，“這個收益率不算太高，一些縣級平台的項目還能給出更高的收益率。但是最終多由地方財政埋單，這對於銀行和投資者來說都是無風險收益”。事實上，審計署審計長劉家義此前明確表示，一些地方在近兩年間新舉借的債務中，採用信托、BT和違規集資等方式融資近2180.87億元，融資成本普遍高於同期銀行貸款利率，如BT融資年利率最高達20%，且不易監管，蘊含新的風險隱患。

　　中國証券報記者採訪時了解到，在沉寂了一段時間之后，不少信托公司又將來年的業務重點放在“地方融資平台項目”。一家大型信托公司人士告訴記者，“2012年到現在，我們都沒有做地方融資平台項目，但是到了年末，公司高層竟然鬆口讓我們去找融資平台項目，而且還催得比較緊。”他透露，目前積極尋找融資平台項目的信托公司可以用“一大波”來形容。一方面，在城鎮化建設加快的大背景下，各地方政府的融資欲望極為強烈。另一方面，多數人士認為此次審計結果好於預期，未來與地方政府合作仍可能是“無風險收益”。但中國銀行業協會近日發布的《中國銀行家調查報告(2013)》顯示，“無法掌握全口徑地方政府性債務信息，導致風險難以估算”，“地方政府融資渠道日益多元化，風險監控難度日益加大”，“地方財政收入增速放緩，難以支撐償還”等，是多數銀行家認為目前地方政府債務存在的主要風險點。

　　資金需求大 市政債或是“最優途徑”

　　《中國與世界經濟發展報告(2014)》指出，目前地方政府性債務的資金投向主要是交通運輸、市政建設等基礎設施建設領域，而地方政府性債務居高不下，中央政府加強地方政府財政風險管控，使得由地方政府主導的基礎設施建設投資的增長空間受到一定限制。

　　專家預計，隨著城鎮化建設加速推進，未來上述項目的資金缺口仍較大。根據國家開發銀行預測，未來3年我國城鎮化投融資資金需求量將達25萬億元。在此背景下，地方政府債務走向“陽光化”、地方政府投資回歸理性，成為亟待解決的重要議題。

　　央行行長周小川近兩年來在多個場合提及市政債試點的重要性，他在接受媒體採訪時表示，“如果你已經看到跳窗戶、走后門很普遍了，最好還是開前門，這樣好把窗戶和后門給關上，從而更規范一些。”

　　事實上，十八屆三中全會也已傳遞出地方政府發債的重要信號：“允許地方政府通過發債等多種方式拓寬城市建設融資渠道。”專家認為，發行市政債將是解決地方政債務問題的最優途徑，目前發達國家已普遍推行市政債。

　　所謂市政債，一般是以政府稅收等一般財政收入或項目收益為償債來源，主要用於城市基礎設施建設的債券，發行主體是地方政府或者授權機構。

　　專家指出，通過發行市政債融資，一方面可以運作周期較長的項目，在較大程度上幫助地方政府籌集資金、緩解城鎮化建設過程中的資金困難。另一方面，此舉以地方政府或者授權機構為發行主體，以政府稅收等一般財政收入或項目收益為償債來源，可促使地方政府以往隱性的、不規范的債務轉變成顯性的、規范的債務，避免盲目“上馬”項目導致的風險。

　　中金公司指出，“市政債”的突破，將從三個方面強化市場對於化解地方政府債務風險的信心：一是體現本屆政府對於化解地方政府債務風險的重視﹔二是通過更加透明的方式賦予政府有約束的持續融資渠道，有助於緩解地方政府的短期周轉壓力﹔三是理順地方政府的法定負債主體和償債主體地位，有利於投資者對債權的追償和對實際償債風險的判斷。

　　分析人士指出，目前我國地方政府信用評級制度的空白是推進市政債的一大阻礙。

　　中金公司認為，市政債要想以高評級低風險的身份獲得低利率發行，並且真正起到化解地方政府債務風險的作用，至少必須以完成以下兩個任務為前提：一、修改預算法，明確地方政府發債的合法地位和償付義務﹔二、發債時要披露地方政府真實的資產負債表和財政收支表，在地方政府財力可以負擔的范圍內合理確定融資規模，並由市場進行合理定價。

　　考慮到這兩個任務在2014年內完成的困難較大，2014年“市政債的突破”主要是小規模試點，大規模發行暫不可期。

　　十八大報告明確提出，加快改革財稅體制，健全中央和地方財力與事權相匹配的體制，完善促進基本公共服務均等化和主體功能區建設的公共財政體系，構建地方稅體系，形成有利於結構優化、社會公平的稅收制度。

　　多數專家認為，面對巨大的地方資金需求，穩定地方財源也將是一個重要改革方向，亟需建立完善的財稅體系，為地方政府培育穩定的財源，包括房產稅、資源稅、消費稅等。賈康認為，穩步擴容的房產稅試點，有利於穩定地方財源。

　　賈康直言，未來應把地方政府債務風險防范和中長期制度建設結合在一起，在總量上注意局部和項目的風險，以陽光負債的機制替代隱性負債的機制，如此才能使機制發揮正面作用的空間打開。