加快解決城鎮化相對滯后問題 釋放增長潛力

目前，全球對中國經濟發展潛力的擔心，主要從住行市場潛力、勞動力供給潛力、基礎設施建設潛力等方面產生。而城鎮化恰恰能夠極大增強這些方面的潛力。

准確研判我國城鎮化潛力，是准確判斷我國經濟發展潛力的關鍵環節。2014年，按照常住人口計算，中國的城鎮化率為54.77%﹔按照戶籍人口計算，2012年中國城鎮化率為35.33%。2010年美國城鎮化率超過80%，日本超過90%，高收入國家一般都在70%-80%及以上。中國的城鎮化水平明顯偏低。

城鎮化是現代產業、市場發展的結果，是現代社會生產力和生產關系變化的集中反映。改革開放以后，中國依靠自主建設的工業體系，在引入市場和對外開放的推動下，全面加快了工業化、市場化、國際化進程，客觀上必然會加快城鎮化進程。1978-2014年，中國按照常住人口計算的城鎮化率從17.9%提高到54.77%，城鎮常住人口從1.72億增加到7.49億，增加了5.77億人，年均增加1600萬人，超過很多國家的總人口。即使在經濟增速換檔時期，2012-2014年，中國城鎮常住人口也增加了5900萬人，年均增加1966萬人。

城鎮人口的增加，首先帶來了需求的增加，特別是住房這一基本需求。中國房地產市場發展，首先集中在滿足城鎮戶籍居民住房改善方面。這也導致很多人依據城鎮戶籍居民的住房情況判斷中國房地產市場的供求關系。這一靜態的、不考慮中國城鎮人口特別是戶籍人口變化的思維模式，往往會得出中國城鎮住房供給已經平衡甚至過剩的結論。有些不負責任的分析，甚至認為中國城鎮空置住宅已經達到6400多萬套。

如果考慮人口城鎮化進程的持續推進，則結論會完全不同。按照常住人口城鎮化率達到70%，考慮人口增長因素，中國城鎮常住人口將超過10億人，較2014年至少增加2.5億人。如果人均住房面積按照35平米計算，至少需要77億平米的住房﹔如果按照每套100平米計算，約為7700萬套。

此外，需要注意到，常住人口流動性比較大（中國目前流動人口為2.5億余人），對住房的需求不夠穩定，這也是中國城鎮住房需求壓力相對較小的重要原因。如果按戶籍人口城鎮化率達到70%計算，未來中國城鎮戶籍人口至少還要增加5億人。即使考慮其中作為常住人口在城鎮有住房的因素（一般是租房，而且條件較差），其住房需求增長也會非常巨大。同時，考慮到住房質量和配套水平提高、城鎮布局調整等因素，有很多已有城鎮住房需要翻新改造。

綜合看，中國城鎮化的推進，將帶來巨大的城鎮住房需求，將支持城鎮房地產市場持續較快擴大，房地產和城鎮建設持續較快推進。

我國到目前為止的城市建設和發展，基本處於自發、粗放和低水平擴張狀態。轟轟烈烈的造城運動普遍缺少長遠目標，缺少系統性科學性。導致城市基礎設施等硬件質量差、系統不配套，硬件建設與城市公共服務、戶籍管理、社會管理等“軟件”能力提高不協調。一方面大量佔用土地，消耗勞動和物質資源，另一方面則明顯限制了城市承載能力提高，延緩了城鎮化步伐。

隨著市場機制配置資源能力增強和產業升級，制造業服務業等非農產業向城鎮集中、積聚的態勢已非常明顯，農村勞動力和人口向城鎮轉移已成為不容否認的客觀大勢。受城鎮承載能力和戶籍管理限制，進城難、留下來更難的問題不斷發展﹔產業在城鎮的發展空間日見狹窄。城鎮化滯后已成為制約我國經濟社會發展的突出矛盾。

具體表現在：第一，城市地租、房租水平不斷提高，運輸流通費用不斷提高，制造業服務業發展環境日益趨緊。

第二，勞動力進入城市的路徑不斷縮窄。北京等特大城市人口承載能力接近飽和，農村勞動力進城的阻力不斷加大，穩定留下來的難度不斷加大。城市市場流通體系和公共服務發展相對滯后，還使城市生存成本較快提高。2003-2011年,城鎮居民人均基本生活費支出翻了一倍多，對於沒有教育、醫療、保障房等基本公共服務保障的農民工來說，基本生活費支出的增長幅度要更大。城市進入門檻不斷提高，生活費用不斷提高，成為制造業、服務業招工難、招工貴的一個重要原因。

第三，城市發展相對滯后，導致住、行為主的消費結構升級活動受限。受城市汽車承載能力的限制，城市家庭買車需求開始明顯降溫﹔受城市特別是大城市、特大城市土地供給的限制，住房供給對房價逐步失去彈性，穩定房價的重點越來越多地集中到控制買房需求方面。消費結構升級是現階段消費增長的主導力量，住行改善速率的降低，必然影響到消費增長速率﹔汽車、住房市場的降溫，必然影響到內需潛力的正常釋放，進而制約經濟發展。通過對就業的約束，不斷限制勞動力和人口向城市轉移的速率。

城市是一個結構復雜的大系統，城市建設必須注重科學規劃，必須按照長遠目標統籌協調發展。

加快推進更高質量的城鎮化，必須發揮好政府與市場兩個方面的作用。按照政府搭台，企業唱戲的分工，政府重點要抓好城市布局長遠規劃、抓好基礎設施建設、抓好社會公共服務和社會管理。要創造良好的城市發展環境，使市場配置資源的基礎性作用得到更充分發揮。協調人、財、物等各類要素資源按照福利最大化原則在城鄉之間合理配置，引導制造業、服務業圍繞城市平台合理布局。通過公平、有序、透明、嚴格的市場選擇，促進企業和產業素質提高，促進人的素質不斷提高，促進技術、管理創新。

目前最為重要的，一是盡快制定面向現代化遠景目標的國土空間布局規劃，打破行政區劃限制，科學安排城市和產業發展遠期布局方案。規劃形成以后應由人代會批准，作為法律文件執行，切實提高長遠規劃的嚴肅性。

二是要嚴格按照規劃要求，著眼長遠、注重質量，“好”字當頭，適度超前地推進城市基礎設施建設，特別是地下管廊、排水、地鐵等地下基礎設施建設。對工程建設質量要建立責任終身追究制度。要高質量地為全面小康、現代化奠定可靠基礎，為子孫后代留下經得起歲月考驗、可以滿足未來現代化要求、宏偉完備的基礎設施系統。

三是加快提高政府的公共事業和社會管理能力。將公共服務和社會管理業績作為重要考核指標，通過民主監督加以評定。在公共服務和社會管理水平提高的基礎上，逐步放開大城市戶籍管理。要把經濟、政治、文化、社會、生態文明建設統籌於城市建設、發展、管理過程中，使城鎮化更好、更全面地引領我國全面小康和現代化進程。

（作者系國務院發展研究中心研究員，本文為作者個人觀點）

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