統籌層次偏低是養老保險問題多的根源

　　近日，中國社會科學院世界社保研究中心在京發布了《中國養老金發展報告2012》。報告顯示，在32個統籌單位中(31個省加上新疆兵團)，剔除財政補貼，2011年城鎮基本養老保險基金收不抵支的省份達到14個，收支缺口達到767億元。

　　一方面養老基金高速增長，一方面半數省份收不抵支，應如何看待這樣的現狀？如何應對如此復雜的局面？解決的根本途徑是什麼？近日，《經濟參考報》記者帶著這些問題專訪了該報告的主編，中國社科院世界社保研究中心主任、中國社科智訊專家鄭秉文。

　　《經濟參考報》：目前中國城鎮職工基本養老保險制度的一個悖論：一方面基金快速增長，支付能力空前提高，但另一方面，在剔除財政補貼之后，卻有半數省份企業部門基本養老保險基金收不抵支。那麼，造成中國城鎮職工基本養老保險財務狀況如此失衡的主要原因是什麼？

　　鄭秉文：我認為，主要原因有四個，即各個地區之間不同歷史債務、制度贍養率、經濟發展狀況、勞動力跨區域流動等。

　　首先，各地歷史欠賬不同。在制度建立之初，各個省份已退休的“老人”和工作的“中人”的比例存在著較大差異，養老金水平也存在差異。重要的是，老工業基地和工業基礎比較好的省份的負擔要遠遠大於其他省份，因為國有企業和集體所有制企業比重較高，他們成為制度建立之初的主體。在建立制度之初，由於政府沒有採取發行認購債券等方式對各省份的歷史欠債加以確認，並把它們與新制度隔離開來，所以，制度的初始狀態的差異性一開始就決定了各地養老保險制度財務狀況也必然存在差異性。

　　其次，各地制度贍養率不同。凡是收不抵支的省份，基本都是制度贍養率較高的省份。廣東、江蘇、北京、山東、浙江等擁有大量當期結余的省份，企業部門城鎮職工基本養老保險制度贍養率幾乎都處於較低的水平﹔而遼寧、黑龍江、天津、吉林等嚴重收不抵支的省份，企業部門城鎮職工基本養老保險制度贍養率基本上處於較高的水平。各省人口年齡結構的巨大差異是導致其制度贍養率不同的原因之一。

　　再次，各地發展狀況不同。地區經濟發展水平的差異是影響各個省份城鎮職工基本養老保險財務狀況主要的直接原因之一。改革開放以來，經濟增長較快的省份，其工資增長速度也較快，因而以工資為基數征繳的基本養老保險收入也會更快地增長;其次，在經濟發展水平較高的省份，其地方財力往往較為雄厚，在“分灶吃飯”的財政體制下，城鎮職工養老保險制度實行較低的費率，一般可獲得較多的補貼，企業競爭環境較好，從而形成良性循環。而經濟增長速度較慢或經濟發展水平較低的省份則呈現相反的情況，很有可能陷入惡性循環。與此同時，各省的繳費率差異很大。

　　最后，勞動力跨區域流動的結果。在改革開放的過程中，地區經濟發展水平差距逐漸顯現，大規模的勞動力跨區域流動隨之產生。勞動力跨區域流動的突出反映就是外出農民工數量急劇增加。大規模的勞動力跨區流動對各省城鎮職工基本養老保險制度的財務狀況具有不可估量的重要影響。對於經濟較發達地區，青壯年勞動力是淨流入的，而且外來務工者參保率較高，因而會“稀釋”城鎮職工基本養老保險制度贍養率;但是，對於經濟欠發達地區，青壯年勞動力是淨流出的，而且外來務工者參保率較低，因而會“抬高”城鎮職工基本養老保險制度贍養率。

　　《經濟參考報》：應如何看待和評估半數省份養老保險制度收不抵支的現狀？

　　鄭秉文：前述關於導致基本養老保險財務狀況失衡的四個因素是全國普遍存在的。因此，養老保險基金的支付能力存在差異性，這是必然的。即使在基金規模最大的廣東省也存在著十分明顯的失衡趨勢，粵北養老保險財務狀況十分糟糕，甚至需要補貼，而珠三角的財務狀況就非常好。關鍵在於基金的收支核算層級，即統籌層次的問題。

　　在“分灶吃飯”的財政體制下，統籌層次越低，養老保險財務失衡地區的“外在化”結果就越需要外部的財政補貼﹔相反，統籌層次越高，養老保險制度失衡地區的“內在化”結果就無需財政補貼。例如，如果目前養老保險制度實行的是全國水平的統籌層次，半數省份收不抵支的問題自然就被養老保險制度內在化了，否則，收不抵支的半數省份就必須從制度以外獲得財政轉移支付。於是，半數省份養老保險制度收不抵支的事實，對於目前還沒有實現全國水平的統籌層次而言，就是有意義的了。它意味著，一方面，廣東等17個統籌單位積累的余額逐年提高，基金規模不斷膨脹，但卻不能用於橫向調劑﹔另一方面，15個收不抵支的省份需要財政補貼，用於保証當期養老金的發放這就為財政帶來了壓力。但是，如果實現了全國統籌，15個收不抵支的省份的資金缺口就可以在全國范圍內予以“內在化”，而無需財政補貼。

　　但是，由於中國養老保險制度始終沒有實現全國統籌，地區間養老保險制度的財務差距便對財政補貼形成巨大需求。1998-2010年養老保險制度的財政補貼逐年增加，到2010年已累計高達1萬多億元，佔當年年末1.54萬億元累計余額的2/3;佔G D P比重逐年提高，從1998年佔G D P的0.03%提高到2010年的0.57%。此外，如果養老保險基金投資效率低下，就意味著財政資金宏觀運用效率低下，例如，2010和2011年養老保險基金投資回報率不到2%，遠遠沒有跑贏3 .3%和5.6%的通脹率。

　　所以，半數省份收不抵支的事實意味著，提高統籌層次是非常重要的。所謂統籌層次，是指養老保險繳費收入資金流的收入、支出、管理與核算的層級。雖然我們曾宣稱全國都實現了省級統籌，但事實上，隻有4-5個省份的資金流收支核算層級實現了真正意義上的省級管理，而絕大部分養老保險的統籌層次是縣、市級，全國的統籌單位大約2000多個。因此，雖然有關方面曾宣布說2012年將實現全國統籌，但要在2012年實現資金流的全國水平的統籌管理，那是不可能的。

　　《經濟參考報》：既然現在問題已經很嚴重，應如何解決半數省份收不抵支的問題？

　　鄭秉文：解決半數省份收不抵支的問題有兩層含義：一是指提高這些省份養老保險制度的財務支付能力。比如，擴大覆蓋面，加強征繳力度，控制提前退休人數規模等等。毫無疑問，這些措施是杯水車薪，不能從根本上解決這些省份的養老保險財務可持續性問題。二是指解決半數省份收不抵支的根本途徑問題。很顯然，在不考慮財政補貼的情況下提高養老保險制度的統籌層次是解決這些省份養老保險財務可持續性的根本途徑。

　　就世界各國養老保險制度來看，中國養老保險制度幾乎是唯一一個沒有實現全國統籌的制度。實行全國統籌是中國養老保險制度發展的必然趨勢，它不僅可以徹底解決養老保險財務能力的區域差異與失衡問題，而且還可徹底解決參保人養老保險關系異地轉移接續和全國勞動力流動障礙。可以說，統籌層次低下是當今養老保險制度存在很多問題的根源之一。

　　十幾年來，中央政府歷次頒發的規范性文件均對加快提高統籌層次提出要求。例如，早在1991年發布的《國務院關於企業職工養老保險制度改革的決定》(國發33號)就指出，“尚未實行基本養老保險基金省級統籌的地區，要積極創造條件，由目前的市、縣統籌逐步過渡到省級統籌”。

　　但是，20多年過去了，目前城鎮職工基本養老保險統籌層次與1991年時的統籌層次基本一樣，還是以市、縣統籌為主。統籌層次之所以始終沒有提高，主要原因有二：一是在統賬結合的制度架構中，社會統籌部分實行的是D B型現收現付制，在經濟發展水平很不平衡的外部條件下，統籌層次越高，制度收入減少和制度支出增加的道德風險和財務風險就越大，即統籌層次越高，就越不利於制度的財務平衡，逆向選擇的結果將有可能致使收不抵支成為常態;二是在“分灶吃飯”的財政體制下，統籌層次提高到哪一級，哪一級政府實際就成為最終的財務負責人，所以，為了調動縣市級政府的財政積極性和發揮他們的征繳作用，在資金流的收支核算與管理上，省級政府寧可保持以縣市統籌層次為主的基本格局。

　　總之，在統賬結合的制度架構不變的條件下，統籌層次難以提高到全國水平，甚至目前就連省級也沒達到。所以，對收不抵支的省份來講，他們當期的支付缺口隻能由財政轉移支付予以解決﹔進而，養老基金的規模將繼續呈較快增長趨勢。因此，養老基金的保值增值壓力將與日俱增，改革養老基金投資體制，以最大限度地提高財政補貼資金的運用效率迫在眉睫。

　　《經濟參考報》：您已經提到了，統籌層次低是當今養老保險制度存在很多問題的根源之一。具體政策建議是什麼？

　　鄭秉文：目前由社會統籌與個人賬戶簡單相加的部分積累制遇到了統籌層次低下的“死結”，如不對制度架構進行改造，上述統籌層次低下派生出來的諸多困難短期內不可能得到解決。所以，我們建議建立一個中國特色的“記賬式”制度(N D C)，其具體政策含義是：

　　第一，將個人繳費8%和單位繳費20%全部劃入個人賬戶，歸個人所有，從而可一舉消除實現全國統籌的來自地方政府的無限責任，進而跨越“分灶吃飯”的財政體制障礙，克服地區發展不平衡的道德風險和逆向選擇，資金上解渠道一步到位，直接從目前的縣、市統籌提高到全國統籌水平。

　　第二，雇主和雇員雙方繳費全部劃入個人賬戶並實行全國統籌之后，在待遇給付上，採取的是D C型積累制的記發公式，繳費與收益是緊密相聯、多繳多得的精算中性關系，個人賬戶將成為養老金記發的唯一依據。

　　第三，在全國統籌下，不僅半數省份收不抵支的資金缺口將被全國范圍的養老保險制度內在化，而且，地區間養老保險財務支付能力的差別將逐漸被完全精算中性的個人賬戶所替代。

　　第四，在融資方式上實行的是現收現付制即名義賬戶制，不但無需轉型成本，而且經測算，在未來60年裡，基金累計規模始終在相當於工資總額的8%以上，這意味著8%的個人賬戶已經“做實”，部分積累制已經實現，但無需量化到個人賬戶裡，而是與沒有做實的部分進行“混合管理”，個人賬戶中做實的部分與虛擬的部分混合起來。

　　第五，中央政府對養老基金實行多元化、市場化和國際化的集中投資管理體制，賬戶利率採取的不是“真實利率”，而是全國統一的、固定的8%的“公布利率”，這是一個具有相當激勵作用的、類似銀行的制度設計。

　　第六，參保人在退休之前實行的是模擬的D C型積累制﹔在退休之后則換算成一個終身的年金產品，資金來自現收現付的參保人繳費。由於精算中性的制度設計跨越了空間上城鄉二元結構的差別，所以，城鎮和農村、企業和公務員事業單位均可實行同一個制度。