中国人保董事长吴焰2013年政协提案【2】

提案一：关于加强对基层创新实践的理论概括在完善顶层设计中持续释放改革创新制度“红利”的提案

在我国经济社会转型的重要时期，各级政府要统筹兼顾好经济发展、改善民生和强化公共服务、完善社会管理等多重目标，必须通过加强顶层设计，在重点领域和关键环节取得突破。但我们也要认识到基层的实践探索及其创新所蕴含的价值，在加强顶层设计时，必须高度重视和充分挖掘、提炼、总结和推广基层创新实践，在尊重基层首创精神的同时为顶层设计提供更加丰富的决策依据，挖掘体制机制层面所蕴含的巨大改革创新制度“红利”。

近年来，中国人保积极参与城乡统筹的全民医保体系建设，深入探索保险机制在完善医疗保障体系中发挥作用的方式和途径，在江苏太仓配合地方政府构建了大病风险管理机制，实现了基本医保与商业保险的结合，在不增加参保人员负担、政府财政支出不增加的前提下，利用基本医保基金结余建立起城乡统一的大病保险保障体系，极大地减轻了群众大病医疗个人负担，有效缓解了因病致贫、因病返贫问题，被誉为医疗保障的“太仓经验”。李克强副总理对此作出重要批示，国务院医改办对太仓的做法予以专文刊发，“太仓经验”的典型经验和做法已被充分吸收到大病医保的国家级文件精神之中，为国家六部委出台《关于开展城乡居民大病保险工作的指导意见》提供了重要的理论与实证支持，成为了顶层设计的重要决策依据。

一、建立政府、个人和保险机构共同分担大病风险的机制，在老百姓不多花钱、政府财政负担不增加的情况下，放大了基本医疗保障效用。利用结余的医保统筹基金的一小部分购买大病保障，大幅提升基本医保的互助共济水平，拓展和延伸了基本医保的功能，在居民不多出钱、政府财政负担不增加的前提下，大幅减轻了大病重病患者的个人付费负担。2011年度大病保险筹资总额为2035.1万元，只相当于太仓市医保基金累计结余的3%。

二、建立城乡统筹的一体化医保体系，实现了职工与城乡居民间的互助共济，促进了医保服务的均等化。太仓大病保险打破了基本医保制度城乡分割和不同群体存在差异的局面，将职工和城乡居民统筹起来，将在职职工和离退休职工统筹起来，实施无差别的大病保障政策，在筹资和待遇设计上体现了公平、互助的社会保险理念。

三、引入“个人负担越重、报销比例越高”的保险制度设计，在“医保普惠”的基础上做到“大病特惠”，有效解决了因病致贫、因病返贫问题。在基本医保报销之外，“太仓经验”为大额住院自负费用再次提供补偿，个人自付1—2万的报销53%，10万元以内自付每增加1万元报销比例提高2.5个百分点，10—15万元报销比例75%，15—20万元为78%，20—50万元为81%，50万以上为82%，实现了在基本医保普惠水平提高的基础上向大病保障特惠的升级。

四、引入专业保险机构三位一体的医疗风险管理技术，优化了医疗卫生资源管理，提高了医疗资源使用效率。中国人保将“病前健康管理、病中诊疗监控、病后赔付核查”引入太仓医保管理服务体系，医疗风险管控涵盖医疗费用发生全过程，进一步提升医保基金的安全性，构建了阳光运行机制。

五、借助保险机构的专业运营平台，实现了基本医保与大病医保经办服务一体化，降低了行政成本，提升了医保服务水平。中国人保与太仓市社保部门开展合署办公，打造了整合政府部门职能、借助社会资源的统一管理体系，实现了基本医保与大病保险经办服务一体化，提升了服务水平。同时，政府部门也实现了管、办分离，既完善了机制、提升了效率，又减轻了政府在机构铺设、人员编制等方面的压力。

“太仓经验”作为新医改实践的一个创举，不但具有局部突破的典型性，其折射和蕴含的深层价值，更具有体制层面的创新意义。由大病医保“太仓经验”可以看出，总结提炼基层创新实践，可为顶层设计提供更加丰富的决策依据，从而制定更加完善和有效的政策方针和实现路径。为把基层创新实践的价值挖掘推广开来，进一步完善体制机制层面的顶层设计，我建议：

一是树立正确的评价标准，防止因政府相关职能部门的认识局限而忽视基层实践创新价值的问题。由于理念和认识上的差异，有些政府部门对借助社会力量参与公共服务还有不同的认识。其实，忽视引入社会资源参与社会管理潜意识里是“各守一块，怕别人动了自己的奶酪”，这种认识容易导致对基层改革创新试点经验的漠视和排斥，并戴着有色眼镜去评判“星星之火”。对基层改革创新的评价标准应该是老百姓是否认可和得到实惠，是否能有更高的投入产出比，是否能兼顾公平与效率，是否具有可持续性，而不能以某些职能部门的传统思维和理念来加以评判。

二是以提升财政资源配置效能和公共服务运行效率为导向，鼓励和推广基层的创新实践。我国公共社会事业建设中面临的一个亟待解决的问题就是，一些地方政府职能还存在不同程度的自我膨胀，习惯性在所谓“自己的一亩三分地内”各建一套体系，各招一班人马，认为把部门掌控的预算财力争取来、花出去就是为百姓办了实事，缺乏成本意识，资金投入效能低，漏损严重，偏离政府提供公共服务的价值导向。为此，要注重财政投入的成本/产出效能，建立相关绩效管理机制，按照成本核算模型科学规划财政支出项目，明确哪些项目可以通过基层的制度机制创新来提升财政资源配置效能和公共服务运行效率，防止形成新一轮机构和人员膨胀。

三是加快职能转变，树立科学开放的思维和理念，保护和引导基层推进改革创新的活力。如果囿于传统思维，按照政府有多少财力就做多少事的思想，那么发展社会事业将成无源之水。政府作为提供基本公共服务的责任主体，不等同于由政府完全包办，核心在保障供给，关键在形成机制。实际上，政府通过委托或购买商业服务的方式提供公共服务的做法，在发达国家早已普遍运用。这种模式不但有利于提高公共服务供给能力，实现公共服务决策、运行、监督的分离，还有利于从源头上克服“设租寻租、暗箱操作”等现象，增强透明度，更有利于提升民众满意度，改善政府形象。

四是进一步推动政府职能部门整合，为基层综合改革创造良好的政策环境。把打造有限政府融入到公共服务管理体制建设中，建立统一的政策平台和制度体系，避免政府部门职能重叠的现象，创造良好的宏观政策环境，从国家有关部门层面进一步强化职能整合，减少推动综合改革的制约和阻力，提升行政效率。