土地改革破冰前行 利益分成机制待完善

编者按

改革已成为时代的主题词，也是未来十年的主旋律。驶入深水区的各类改革面临哪些制度藩篱，能否有所突破？本报以改革开放前沿阵地深圳为案例，管窥如火如荼的区域金融改革和摸索中前行的土地改革。我们看到，改革的顶层设计虽有所推进但仍待加强，政府与市场的边界有待进一步清晰，相关区域改革方案要想“梦想照进现实”尚面临法制、监管等诸多难题。

被视为全面改革再次启动逻辑起点的土地制度改革在多地摸索中前行。

1月18日，深圳市政府宣布将原农村集体经济组织继受单位可用的产业发展用地纳入全市统一的土地市场，意味着中国的二元土地制度改革迈出了关键一步。不过，中国证券报记者实地调查发现，一些专家、不少当地人对该项政策的解读并不是这般“高调”、“积极”。由于利益关系错综复杂，深圳土地管理制度改革的推进依然阻力重重。

土地改革已经成为城镇化向前推进的重要抓手，但如何保障农民的权益，如何引入市场化原则，如何平衡推进城镇化、政府财政收入以及农民利益之间的关系以完善利益分成机制，依然是摆在各级地方政府面前的一道难题。

□本报记者 张昊

新政有突破无惊喜

刚刚出台的深圳土地新政，允许原农村集体土地申请直接入市，这一引发广泛关注的新闻并没有令当事人——深圳关外的农民感到兴奋。事实上，不少深圳关外区域农民心中对这项政策心存疑虑。

深圳龙华新区观澜镇，距离深圳市中心不到20公里，但这里的景象与深圳市中心区迥然不同。走进位于镇中心大水坑村的商业街，大排档、休闲中心、理发店鳞次栉比，颇具深圳关外气息。这里的居民20多年前就自主寻求土地变现的途径。

观澜富士康就位于大水坑村，十几万工人为这里带来了商机，也为这里的集体土地带来了变现空间。在紧邻富士康厂区的地方，杂乱无序地分布着各式建筑，这些建筑之间几乎密不透风，招租、招商的广告随处可见。

“这是村民为富士康建的员工宿舍。”一个当地人介绍，在富士康发展最快的几年，厂区的宿舍根本满足不了工人的住宿需求，于是当地人就在靠近富士康厂区的地方修建宿舍，向工人们出租。随着富士康在内陆省份陆续开设新厂，观澜富士康不再扩大规模，厂区周边的宿舍就空置下来。

“观澜富士康周边的农民房目前大量空置，由于户型普遍较小，配套也不够完善，这些房子很难出租，但土地已经被挤占，进行改造的阻力也很大。”深圳盛泰源房地产经纪公司总经理凌星对中国证券报记者表示。凌星在观澜从事工业厂房中介行业多年。他说，虽然深圳市政府出台了土地交易新规，部分原村集体土地直接入市招拍挂，但像大水坑这样已被农民自建楼宇挤占的地方很难进行二次开发。

“按照现在的趋势发展下去，这些厂房可能很快就要变成小产权房了。”在观澜的丹坑村润塘工业园，凌星指着一片低矮的厂房说。凌星所说的厂房建于上世纪末，目前在观澜属于租金较低的厂房，每月每平方米的租金在10元左右。

随着深圳产业升级提速、人口红利逐渐消失，深圳关外的大量厂房已经空置。深圳市联众物业管理公司经理唐红伟估计，目前仅观澜、公明一代空置的厂房就有250万平方米，对应的占地面积接近100万平方米。而深圳关外厂房“升级”的主要模式是拆掉厂房后建成小产权房。

刚刚出台的《深圳市完善产业用地供应机制拓展产业用地空间(试行)》文件显示，原农村集体经济组织继受单位合法工业用地放开入市，有两种收益分配方式供选择，第一种方式是所得收益50%纳入市国土基金，50%归原农村集体经济组织继受单位；第二种方式是所得收益70%纳入市国土基金，30%归原农村集体经济组织继受单位，并可持有不超过20%的物业用于产业配套。

“农民对于刚刚出台的政策并不感兴趣，很多人还不知道这一政策。政府拿走的比例过高，新政的可行性空间不大。”参与过多个深圳关外旧改项目的深圳东日工业地产总经理鲜玉春对中国证券报记者表示。

小产权房痼疾待除

“在深圳，农民关心的并不是他们的土地能否直接入市，而是推进土地改革将对他们的利益产生什么样的影响。”鲜玉春介绍，目前深圳的原农村集体经济组织继受单位(村民股份公司)利用土地的方式主要有两种，一种是将土地违规出让给开发商，一种是建设厂房或商业楼宇收取房租，而后者占据了较大的比例。深圳近年来的城市发展极大地提升了土地的价值，目前村民股份公司每年给村民家庭的分红可高达数十万元。

但是，村集体出让土地的行为长期游离于法律之外，土地贱卖、侵害农民利益的事情时有发生。中国证券报记者获得的一份“土地交易合同”显示，2002年观澜镇某村集体以每平方米65元的价格将9000余平方米土地50年的使用权卖给某玩具公司，随着深圳关外土地价值不断上涨，该地块又被转卖多次。一名深圳地产人士表示，目前深圳关外已被私下交易的灰色土地占四成左右。正是在这些非法出让的土地上，滋生了占深圳住房总数一半的小产权房。

尽管深圳每次出台新的土地政策之时都会强调与小产权房转正无关，但深圳的小产权房都会借机提价。2012年3月，国土资源部表示将试点清理小产权房，深圳小产权房应声而跌。然而，2012年5月深圳土地管理制度改革总体方案出台、8月深圳市表示将启动原农村集体土地确权工作、今年1月又表示原农村集体产业用地可申请直接入市，三项政策出台后，深圳关外小产权房的价格上涨了近两成。

中国土地勘测规划院副总工程师、中国土地估价师协会副会长邹晓云表示，深圳与其他城市最大的不同是，深圳的土地国有化已经通过行政手段在“理论上”完成，因此不存在集体土地转变性质变成国有土地的问题，这为深圳土改提供了路径。“但在深圳土地国有化的过程中，并没有确认农民对土地的权利。如今又采取如此高比例的土地出让金分成，这样的政策让农民难以接受是情理之中。”

“按照这样的规定，农民的土地以工业用地的形式进行拍卖，之后与政府分成，农民获得的收益将小于将土地‘卖给’开发商开发小产权房的收益。村民们缺少将这些土地推向市场的动力。”一位不愿具名的深圳房地产人士对中国证券报记者表示。

但也有专家认为，一些集体土地的市场价值本身不高，引入分成比例实际上是引入了市场化手段，有利于给农民提供话语权，保护他们的利益。

深圳土改如果推进太快，诸如小产权房涨价这样的现象难免越来越多，如果推进过慢，大量处于灰色地带的原农村集体土地将继续被低效利用，未来改造将难上加难，稳步推进是深圳土地管理部门的唯一选项。

如何确保农民权益

自从2004年国务院允许“在符合规划的前提下，村庄、集镇、建制镇中的农民集体所有建设用地使用权可以依法流转”以来，包括深圳在内的多个地区都开始尝试土地管理的新模式。然而，从目前各地区采取的土改模式来看，平衡推进城镇化、政府财政收入以及农民利益之间的关系并不是一件容易的事。

业内人士认为，不少地区的土改模式存在行政指令过强、农民保障力度不足的问题。已有媒体报道一些地方的农民被强制腾出宅基地、农民认为补偿过低的现象。如何保障农民的利益是城镇化顺利推进的必要前提。

邹晓云认为，现有的土地改革经验是以行政力量推动为主，地方政府在腾挪土地资源之时并没有充分保障农民的权益。未来推动土地改革的关键是对农民的权益进行确认，随后引入市场化因素。只有权益保障和市场化同时具备，土地改革才能顺利推进。但是目前地方政府“除了不愿放弃土地出让收入，还不愿放弃对土地的控制权”。他认为，政府从集体土地的出让中分成，需要一种区别于土地出让金的新模式，深圳采取的国土基金就是这样一种新的分成模式。但是新的分成模式有待进一步探索。

中国社会科学院金融研究所房地产金融研究中心主任汪利娜认为，土地改革要得到实质推动，就需要将农民的部分土地权利进行确认。“国家土地所有权的各项权能是可以也应该在为了满足特定社会需求时，与所有权适当分离，这在适当的制度保护下一般不会影响国家所有权的地位，甚至是充分行使所有权最合理、最有效选择。”

汪利娜表示，土地所有制规范的土地产权主要包括三方面内容，一是土地的使用权，即在法律规范下自由使用土地资源的权利；二是土地的收益权，即在法律的规范下收享土地资源所生利益的权利；三是土地的让渡权，即在法律规范下出售、转让土地资源的权利。很显然，目前还没有哪一种土地流转模式能够确认农民的上述三项权利。

无疑，在推进城镇化的过程中，土地制度改革已经成为一项迫切需要解决的课题，而目前出台的土地改革政策距离妥善解决这一问题还有较大的差距。探索将持续，但突破尚需时日。