京津冀新棋局：如何从竞争转向协同合作【2】

　　 首都功能疏解与副中心之争

　　 中国经济报告：如何理解“首都功能要集中在核心职能上，要把非首都核心职能的产业发展尽可能地压缩和疏解到周边”？北京目前面临的城市病问题能否通过疏解得以解决？

　　 张贵：这句话意味着北京发展定位的重大调整。大城市病让北京喘不过气来，特别是近两年的雾霾，使得北京的调整势在必行。北京必须以空间换发展，大力疏解四类产业和部门：一是大红门批发市场、动物园批发市场等劳动密集型产业链上游产业；二是中央和北京市的医院、高校等非市场因素决定的公共部门；三是金融、贸易和部分央企总部；四是中石化燕山分公司等“三高”企业。同时，天津也面临梯度性产业的功能疏解，把一些附加值低的产业环节进行关停、重组和转移。北京面临的城市病问题能否通过疏解得以解决，关键是看疏解推进的速度和质量。而决定这个的是顶层设计和执行力。

　　 郭春丽：从疏解首都非核心功能来看，低端制造、低端商贸类可以转移出去，生产性服务业、现代制造业可在周边布局。通过完善服务-制造功能合作链条，拓展服务业的服务半径，加强面向首都经济圈的金融服务、科技服务、信息服务、商务服务和现代物流服务等生产性服务业发展。探索园区共建、飞地经济等产业合作形式，加强工业尤其是制造业领域的跨行政区域合作。

　　 教育文化类也可以迁出首都。在国外好的大学很多都在中小城市，如普林斯顿大学、牛津大学等。

　　 赵弘：北京功能过多的背后是经济功能越来越强大。虽然北京提出了“服务经济、总部经济、知识经济、绿色经济”的发展战略，但是现有的体制机制使得区县和乡镇在经济发展中的规模和质量、速度与效益、经济效益与社会效益的矛盾面前往往选择前者，发展了很多与首都功能不相适应的产业。近10年来，外来人口在批发零售、住宿餐饮、建筑业、制造这些传统产业的比重占到三分之二，比如批发零售业增加值年均增长达17.7%，超过了GDP增速和第三产业增速，这说明北京第三产业很大一部分是靠批发零售业带动的。2012年的数据显示，北京市批发零售从业人员为124.6万，占全市总就业人口的11.6%，100个人里有11.6个在搞批发零售，这个城市就变成批发零售城市了。

　　 北京的城市病可以归结为三个原因。一是经济发展引致人口过快增长，人口增长背后是发展经济的压力，这表明很难再依靠原来的户籍政策和行政手段解决北京人口增长问题。二是城市规划不合理，单中心格局没有突破，中心城区功能过多，大容量、网络化的快速轨道交通体系建设太滞后导致郊区难以发展起来。三是体制机制掣肘，将北京推向不发展没出路、越发展越没出路的困境。

　　 治理北京城市病需要跳出北京，跨区域配置首都城市的某些功能，把一些不适合首都定位的产业和功能剔除出去。疏解同时也应把重心外移，建议在中心城区设置限建区，待城市承载力提高之后再进行建设。

　　 中国经济报告：2004年，韩国启用“副首都”世宗市，2005年日本同意在近畿地区建立“副首都”，美国、荷兰、南非、玻利维亚等国家法定首都与行政首都均为不同城市，但并没有明确“副都”的提法。媒体热议的保定、通州会成为中国“政治副中心”吗？

　　 李佐军：“政治副中心”的概念用其他概念来代替比较好，因为这涉及到政府机构的重新布局，很复杂。抛开这个概念，北京确实有些职能要重新疏解。副中心地点究竟是选在通州、大兴等区县，还是选在河北保定或廊坊等城市？这需要综合考虑区位条件、交通方便程度、经济发展基础、社会接受程度等多方面因素，需要认真进行统筹规划，只站在地方层面考虑是不够的。

　　 周立群：现在有些媒体关于“副中心”炒作可信度不高，有一个背景可关注：许多机构，尤其是政府机构集中在北京，社会人士长期存有看法，将其归结为导致首都拥挤等大城市病的原因之一。中国政府机构体系庞大，与此同时，每一个部委都有延伸机构，都集中在北京，我个人认为，这种格局要改变，需要严谨论证，我对此保持谨慎态度。

　　 张贵：北京城市发展模式是一环一环往外的“摊大饼式”，通州是这种城市发展模式的产物，这种规划是卫星城，现在来看副作用多，卫星城与主城区应有合理距离。从某种程度上说，地理位置恰是通州的劣势，恰是保定的优势。前提是北京与保定通勤速度要快，无缝对接。但我不赞同“副中心”的提法，这是旧有观念的引导，现实中炒作起来的，保定只有楼价在涨，不利于保定承接北京功能。经济学上习惯称“经济次中心”、“功能城市”， 距离北京约30-70公里，使用城际铁路可以一站到达，可以承接北京的制造、化工、金融、医疗、教育、居住等功能。但在国外和中国历史发展经验中，“副中心”几乎都是失败的，没有可借鉴的例子。

　　 赵弘：北京一直没解决如何从单中心走向多中心的问题，尽管2004年提出“两轴两带多中心”的发展思路，但设立了近20个重点区域，结果多中心等于没中心。在这个问题上，东京采取了分阶段实施副中心的战略，把城市建成网络化的多中心格局，避免了全面撒开摊大饼的格局。

　　 现在把一些政府机构搬迁到保定的条件不具备，城际铁路需要一小时，机构过去了，人没有过去。其他国家迁都成功的案例不多，韩国在离首尔100多公里处建了一个新的城市，但现在困难很大；俄罗斯据说也在探讨，目前也还没有进展。目前看，河北的涿州、廊坊、燕郊、天津的武清、宝坻等地都可以作为备选。唐山和石家庄不能按照北京卫星城的思路规划，而必须去建成区域性的中心城市，形成新的增长极，和北京构成多结点、网络状、多中心的城市群格局。

　　 产业转移误区

　　 中国经济报告：河北在承接北京功能疏解和产业转移中面临哪些困难和挑战？有何对策？

　　 周立群：对于河北与天津是此次产业转移承接地，有些人认识上有误区，认为北京有部分产业要转移到天津、河北。我不这么看，产业转移与产业功能拓展有四种情况：一是产业平移，如首钢搬到曹妃甸；二是产业延伸，其主体部分依然在北京、天津，但其配套企业、产业链条向周边拓展；三是功能拓展，北京是比较典型的总部经济，有些大公司的结算功能、制造业的测算功能等可以外迁；四是北京作为首都，国际影响力在日益提升，协同发展需要周边的支撑体系。

　　 赵弘：河北的面积是北京的很多倍，但北京可以转移的资源并不是特别多。事实上北京可以转移的产业在上世纪80、90年代已经转移得差不多了，传统产业还有燕山石化，剩下的就是最近20年发展起来的新兴产业。与其去挖存量，不如着眼于增量，北京目前有1800多项技术要辐射到全国，转移到河北可能会形成一定的规模效益。

　　 河北对接首都城市功能疏解要有重点地推进。对接和疏解不是每个城市每个县都可以，一定是有重点的，条件具备的先对接。比如廊坊、固安、涿州、北三县这几个地方相对比较完善，可以率先规划这些区域承接北京的功能和产业。现在有些无序竞争，要能够差异化定位，不要形成内部恶性竞争。

　　 鉴于京津间在科技和金融等现代服务业方面存在一定落差，且优质资源和高端产业转移及功能延伸的要求相对较高，河北需在优化投资环境、提升自身承接能力和服务方面下功夫。一方面，转移、延伸北京优质的公共服务资源，实现京津冀公共服务均等化、普惠化；另一方面，在吸引外部资金和项目时，应注重创新内部机制，完善园区软硬件环境，在服务效率和服务环境方面练内功，以独有的、具有特色的比较优势来营造产业发展所需要的环境。

　　 张燕：在京津冀一体化中，河北亟需发挥比较优势，从两方面着手强化制造业优势。一方面，围绕钢铁、石化、建材等原材料工业，着力在完善产业链条、提高节能减排水平、提升工艺装备技术水平、优化产业结构等方面取得新突破，继续为京津冀产业发展提供原材料支持；另一方面，整合三地产业资源，吸引北京和天津装备制造企业落户河北，以汽车制造为基础，大力发展现代制造业和战略性新兴产业。依托石家庄国家生物产业、保定国家新能源产业、廊坊国家电子信息产业，大力发展信息、生物、特色新材料、高端装备制造、节能环保、新能源汽车等产业。

　　 张贵：具体落实中的困难很多，主要涉及“存量”搬迁还是“增量”新建？这些疏解的功能，在承接地能否承接得住、发展得好？谁为承接而“买单”？

　　 中国经济报告：京津冀三地产业出现了明显的断层，北京重点发展现代服务业，天津以先进制造业为主，而河北则以传统制造业和农业为主。如何看三地的产业发展政策？在产业转移过程中，天津和河北是否会出现竞争？应如何协调？如何在京津冀一体化过程中处理好政府与市场的关系？

　　 张贵：目前三地产业政策主要是由本地区制定，会与京津冀协同发展有相抵触的地方。为协调好该地区政府与市场关系，首先要理顺三地政策法规，清理相互抵触、互不对接、不合理的条文条例及内部通知、决定等，实现对接协作；其次，打破商品市场的地方保护，采用非禁即可的“负面清单”制度，建立全区域的市场准入标准和统一或互认安全管理与监督、检验、检疫标准等；第三，促进资源要素自由对接对流，特别是北京的金融、技术、人才以及天津的各类要素交易平台要增强其流转、扩散、服务功能，形成开放统一的资金市场、劳动力市场、技术市场和企业产权市场，以推动整个区域的配置效率和整体效益。

　　 赵弘：计划经济时代可以靠行政命令让企业和事业单位搬迁，时至今日则要考虑其可行性、成本和代价。北京在过去的结构调整中曾有过教训，一大批工业企业在上世纪80年代“退二进三”的调整思路下，把总部和制造企业全部搬到外地或者郊区，机构出去了，但核心人才也没有了，最终这批搬迁企业以失败告终。今天同样如此，如果强行命令一些企业总部、大学、医院迁过去，其结果只能是一流变成三流。

　　 张燕：当前，北京、天津和河北三地均把汽车产业作为当地的支柱产业，产业规模逐步扩大，是当地经济发展的重要引擎。但是，三地产业同质化竞争严重，产业链断裂普遍存在，产业链区域间协同不够。在京津冀一体化背景下，三地应重新调整汽车产业发展思路，依靠自身拥有的特色优势资源，将生产要素逐渐聚集在产业链优势环节。