“三证合一”：简政放权的联动战【2】

二、“三证合一”是简政放权的“升级版”

对自由经济来说，在市场准入领域，“最小的政府可能是最好的政府”。因此，“简政放权”、“简政调权”具有十分深刻的意义。但“简政放权”具有多重可能：一则，可能涉及某一政府部门系统内部的权力下放和调整，例如，资本认缴制的改革；二则，可能涉及若干部门之间的权力协调与松绑，例如，企业信息公示平台建设、小微企业促进及“三证合一”。任何管制都可能与利益相关，因此，涉及诸多部门的跨界“简政调权／放权”更是改革的深水区，可能遍布争议、冲突和“利益雷区”。从国发［2014］20号文首倡探索“三证合一”登记制度改革以来，各地虽积极配合、设计出各种试点方案——例如，“一窗受理、并联审批、三证统发”，以及“一窗受理、并联审批、一照三号”，但“一照一码”的“三证合一”推进较为缓慢。截至2015年4月底，在全国29个进行改革试点的省、自治区、直辖市中，实行“一照三号”的有27个省（区、市），仅有江苏宿迁、福建自贸区等个别地方推行了“一照一码”，但仍反映其他部门阻碍较大。一些试点区域的赋码仅在登记机关有效，无法在其他部门全面生效，更无法在全国联动生效。可见，类似于“三证合一”这样涉及多个政府部门的并联式改革，工作难度极其之大。现行的各种改革模式，虽然节省了企业运行成本，但却无形中增加了行政成本，或者只是将企业运行成本转移到了行政机关，仍然不合行政效率的要求。

此次国务院办公厅以超乎往常的决心专门行文，再次推动“三证合一”的登记制度改革，客观上挑战了商事登记领域的部门分割、条块分割，释放了深化商事制度改革的信号，是“简政放权”的“升级版”，也是基层民意得到中央高度重视的典型个例——实践中，因为“三证分离”、重复管制，给企业投资者制造了诸多不便，不仅浪费了时间资源、增加了运营成本，而且，三证的刻意分离，并未增加管制收益，明显得不偿失。试点的各种改革方案，更多成为应付上面需要的权宜之策——由于缺乏国务院强有力的实际支持，改革不彻底、变通成本高。此次国务院在详细调研的基础上，大力推进该项专门改革，可谓是“民意的胜利”，也是国家的进步——它表明国家行政治理更趋科学化、扁平化，也表明我们的政府具备“自我手术／自我疗伤”的能力。若能以同样逻辑继续检讨评估商事及其他领域的各项管制措施，也许现有官僚体系的效率确会得以改善和提高，亦能彰显政府之“人民本质”。

所以，在我看来，牵一发而动全身的“三证合一”的意义，其实早已超越纯粹的商事登记制度改革范畴，具有推动政府体制改革的功能效果。若有关部门在联合推动“三证合一”的过程中，能切实树立大局观，有意识地推动机构改革、打破商事登记的条块分割，抛却部门利益、提升行政效能，我相信，“三证合一”将隆重地载入中国“政府机构优化”的改革史。为此，在“三证合一”的具体推行过程中，要有总理所谓“壮士断腕”的意识和魄力，工商、质监、税务三部门以及其他协力政府部门要摒弃部门利益考虑，通力合作、真正协力，建立科学有效、符合国际规则的“三证合一”规范及工作机制。例如，在“三证合一”的流程设计上，要按照企业出生的科学规律，坚定地支持“入口赋号”、“统一赋号”、“电子赋号”、“终身不变”的规则。即，坚持由“企业入口处”负责企业设立登记的工商行政管理部门采取电子系统“统一赋号”，其他部门根据该号各自设计、补充、采集相关公共信息，并通过统一的企业信息公示平台，联网上传、公开使用、协同监管，形成统一的企业信用信息公示系统，满足政府部门及社会各界对企业信用信息管理的综合需求。

实践表明，由于利益驱动，改革总会以某种变相的方式“继续守旧”。因此，我有些担心三证分离也会以某种变通方式在工商、质监以及税务部门内继续存在，从而导致“三证合一”机制不科学、改革不彻底。所以，一定要避免在“三证合一”过程中出现“表面合一、实质分离”或者“表面合一、变相分离”等抵消行政效率、增加社会成本的现象发生，不要使“三证合一”在降低企业设立成本的同时，成为增加行政运行成本的措施，使“三证分离”情形下的企业负担，通过各种隐性方式转移到政府部门。为此，郑重建议国务院建立“三证合一后评估机制”——自行或委托工商部门对“三证合一”的改革方式及绩效，进行持续监管，启动事后评估及追责，从根本上消除变相“三证分离”之可能，使一项好的改革措施，能以最效率、最科学的方式得到推行，降低全社会的交易成本。