城鎮化關鍵：農民工市民化【3】

第三，推進市民化，必須加快實現城鎮基本公共服務對農民工群體的全覆蓋。農民工市民化的過程，實質是公共服務均等化的過程。在這個過程中，戶口的轉換是形，服務的分享是實。對於已經具備條件的公共服務項目，如義務教育、就業培訓、職業教育、計劃生育等，應率先實現同等對待。與城市戶籍緊密挂鉤

的低保、經濟適用房、廉租房等，也要逐步覆蓋符合條件的農民工，要通過逐步增加和不斷完善農民工的公共服務，最終達到消除戶口待遇差別的目標。

1.以強化輸入地政府屬地管理責任為重點，切實保障農民工子女的教育權利。輸入地政府要將農民工隨遷子女教育納入教育發展規劃和財政保障范疇。制定實施以“流入地政府為主、普惠性幼兒園為主”的政策，基本普及農民工隨遷子女學前三年教育﹔全面實行農民工隨遷子女基本在輸入地、基本在全日制公辦中小學平等接受義務教育的政策，城鎮公辦中小學要全部對農民工隨遷子女開放，實行與城鎮戶籍學生混合編班，促進社會融合﹔全面實行農民工隨遷子女納入輸入地中等職業教育招生范圍，對長期在本地就讀的學生，允許參加中考、高考。

據第六次人口普查，2010年，我國共有2.2億流動人口。其中0-5歲學齡前兒童898.5萬人，佔4.1%，6-14歲義務教育段兒童1675.4萬人，佔7.6%，15-17歲高中年齡段人口1289.9萬人，佔5.9%（其中已務工經商的佔15%，約193.5萬人）。學齡前和高等教育前學齡隨遷子女合計3683.8萬人，佔流動人口的17.6%。目前，解決流動人口子女接受義務教育 “兩為主”政策基本得到落實。從教育需求來看，大量在城市接受完義務教育的農民工隨遷子女，希望在當地接受高中階段教育。而其中的重點和難點是從小生在城市，並在城市接受了完整義務教育的農民工隨遷子女，他們要回到原籍去接受高中階段教育存在諸多困難。但高考實行戶籍所在地報名制度，學生和家長考慮到高考政策而選擇回流出地省份就讀。在務工地能夠就地參加義務教育段后升學考試，已成為流動人口最為期望解決的公共服務之一。據中國教科院政策研究中心調查， 77.8%的隨遷子女家長希望孩子在務工地就讀高中，11.1%的隨遷子女家長希望孩子在務工地就讀職業學校。多數農民工現實地把融入城市的希望寄托在子女身上，盡快實現隨遷子女在務工地參加中高考，提供代際流動的上升渠道，是促進社會融合和穩定流動人口的重大舉措。

近日，國務院辦公廳轉發教育部等四部委《關於做好進城務工人員隨遷子女接受義務教育后在當地參加升學考試工作的意見》（以下簡稱《意見》）。《意見》的出台，標志著我國流動人口隨遷子女教育政策保障體系基本形成，對完善流動人口服務管理政策、加快基本公共服務均等化並進而推動城鎮化健康發展具有重大意義。做好《意見》的落實工作，必須加強政策協調，統籌好各方權益，確保當地社會秩序穩定、確保高考有序進行，並使得該項政策的落實與引導流動人口合理分布的總體目標協調一致起來。

由於高中段教育屬非義務教育，經費投入主要來自地方財政，在投入體制不變的情況下，地方政府擴大生源和放開中高考的積極性不大，表現出 “不得不做，不可多做”的復雜心態。取消高考戶籍限制面臨的最大挑戰是，可能帶來經濟發達地區以農民工為主體的流動人口的大規模聚集和向西部及基礎教育相對薄弱地區有組織的高考移民，甚至造成全國范圍內人口的無序流動。從調查的情況看，一些人口集中流入的省市現有的教育資源已難以承載不斷擴大的以農民工為主體的流動人口子女的就學需求。如果簡單取消中考和高考的戶籍限制，可能帶來的后續人口壓力和不斷增長的心理預期將使城市資源更加難以承受。調整完善中考高考報考政策，必須考慮到各省市以農民工為主體的流動人口情況的巨大差異，以省級人民政府統籌調控為主，鼓勵流動人口高度集中的地區先行先試。

從政策路線圖來看，應按照“先省內后省外，先中小城市后特大城市，先職業后普通，先中考后高考”的原則逐步放開。先放開省內流動人口隨遷子女就地參加中考和高考，后放開外省市流動人口隨遷子女。先放開流動人口壓力較小的中小城市，后放開壓力較大的特大城市。先放開中職和高職對流動人口隨遷子女招生，后放開普通高中和高校。先放開中考，后放開高考。先放開長期在當地就學的隨遷子女，特別是在城市接受了完整義務教育的隨遷子女，后放開連續學習時限短的隨遷子女。

2.以根據常住人口配置公共服務資源為重點，保障農民工平等享有基本醫療衛生和計劃生育服務。合理調整基層醫療衛生機構布局，提高農民工集中地基層社區醫療衛生機構服務能力，保障農民工享受安全、公益、便利的社區醫療衛生服務。加強農民工聚居地環境衛生和疾病預防控制工作力度。依法保障農民工職業健康權益，建立職業病防治專項基金，實施農民工職業病防治行動計劃，落實用人單位的主體責任，從源頭上預防控制職業病危害。將農民工職業病防治納入基本公共衛生服務體系，列入國家重大公共衛生服務項目。加強基層計劃生育網絡建設，健全實有人口信息化管理體系，建立國家和省級流動人口經費保障制度和財政轉移支付制度，完善流動人口計劃生育服務管理全國“一盤棋”機制，推進農民工計劃生育基本公共服務均等化。

3.以完善和整合“碎片化”的社會保障體系為重點，擴大農民工社會保障覆蓋面。建立健全城鎮職工基本醫療保險與城鎮居民基本醫療保險和新型農村合作醫療之間、城鎮職工基本養老保險與城鎮居民社會養老保險和新型農村社會養老保險之間的轉移銜接辦法，實現農民工養老、醫療和失業保險關系全接續。針對農民工工資收入低的特點，制定促進農民工參加養老保險的政策措施。完善在城鎮從事個體經營或靈活就業農民工參加養老保險的實施辦法。完善失業保險政策，保障農民工與城鎮職工平等參加失業保險並享受相應待遇。整合經辦管理資源，提高對農民工的社保服務水平。擴大農民工參保覆蓋面，力爭到“十二五”期末實現社會保險對農民工群體的廣覆蓋，“十三五”期末實現全覆蓋。建立惠及農民工的社會救助制度，逐步將符合條件的農民工納入城市最低生活保障范圍。

4.以推動農民工納入住房保障范圍為重點，積極改善農民工居住條件。將農民工住房納入各級政府城鎮住房保障規劃，並將在城鎮穩定就業的農民工納入公共租賃住房供應范圍。綜合運用財政、金融、土地等政策工具，吸引社會資金參與面向農民工的保障性住房建設運營，引導農民工集中的開發區或工業園區建設農民工公寓。制定適合農民工特點的住房公積金繳存和使用辦法，擴大農民工住房公積金制度覆蓋面，保障繳存住房公積金農民工提取和使用個人貸款的權益。支持農民工通過租購合適的商品房和居住集體宿舍等多種方式解決住房問題，並逐步將居住陋屋（地下室、棚戶區、工棚等）的農民工遷至宜居房屋居住。

第四，推進市民化，必須加快推進戶籍管理制度改革。盡快實行流動人口居住証制度，使農民工及其隨遷親屬在務工經商地依法進行居住登記、並享受規定的各項基本公共服務。把農民工信息納入統一的流動人口信息綜合數據庫和共享平台。積極穩妥推進戶籍管理制度改革，放開縣級市市區、縣人民政府駐地鎮和其他建制鎮的戶口遷移政策，進一步放寬中等城市戶口遷移政策，完善落實大城市現行戶口遷移政策。

第五，推進市民化，必須依法保障農民工土地權益。我們對6000多位農民工的調查表明，他們絕大多數不願以置換的方式（土地換戶口）來獲取城鎮居民身份。首先，83.6%的農民工在進城定居后希望保留老家承包地，其中46.0%的人希望自家耕種，27.2%的人希望有償流轉，10.4%的人希望以入股分紅的方式處置承包地，隻有8.2%的人表示願意以土地換戶口。其次，66.7%的人願意進城定居的農民工希望保留農村的宅基地和房產。33.3%的人希望能夠擁有不同方式的自主處置權，其中12.3%的人希望能有償轉讓，11.4%的人希望能置換城裡的住房，4.8%的人希望給城鎮戶口，有償放棄，還有4.8%的人希望以其他方式處置。在城鎮化進程中，農民的土地不僅具備保障功能，表現出日益增值的財產功能。農民工的土地財產權意識日益強化，要求對土地具有更大的處置權。推進農民工市民化過程中土地政策的出台，必須建立在充分尊重農民自主選擇的基礎上。不得強制收回在城鎮落戶的農民工宅基地和承包地。要健全土地承包經營權登記制度，建立統一的農民不動產登記制度，制定農村宅基地流轉管理辦法，積極推進農村集體經濟組織產權制度改革，按照依法、自願、有償的原則，探索建立農民工承包地（林地、草地）和宅基地的流轉或退出機制。

第六，推進市民化，加快建立保障公共服務均等化的財政體制。推進農民工平等享受公共服務，必須劃分中央與地方在農民工公共服務支出上的責任。從地方財政講，要按照以人為本的原則，以各項民生支出為載體，著力優化財政支出結構，不斷增加基本公共服務投入，逐步建立起覆蓋城鄉、功能完善、分布合理、管理有效、水平適度的基本公共服務體系。主要是通過增加基礎教育、基本醫療和公共衛生、公共文化體育、公共交通、基本社會保障、公共就業服務、基本住房保障等方面的財政投入，同時與加強基本公共服務的規劃制訂和制度建設相結合，最終實現城鄉、區域和不同社會群體間基本公共服務制度的統一、標准的統一和水平的均衡。從中央財政講，要圍繞推進基本公共服務均等化進程，進一步加大對地方的一般性轉移支付，尤其是財力性轉移支付。中央對地方的一般性轉移支付，要考慮地方外來人口的公共服務支出因素，與各地吸收和承載外來人口的數量挂鉤，與各地提高基本公共服務均等化水平的工作努力程度挂鉤。

（作者為國務院發展研究中心副主任）（來源：中國經濟報告）