征地補償“大破”之后如何“大立”

　　《中國經濟周刊》評論員

　　土地管理法修正案草案近日正式提請全國人大予以審議，該草案刪除了現行法第47條中“土地補償費和安置補助費的總和不得超過土地被征收前三年平均年產值的30倍”等內容，代之以“征收農民集體所有的土地，應當依照合法、公正、公開的原則制定嚴格的程序，給予公平補償”。

　　這次修法標志我國土地征用制度改革終於邁出實質性一步。在此之前，隨著我國工業化、城市化進程加快，大量農民集體用地經由征用轉為國家建設用地，但由於現行土地征用制度脫胎形成於計劃經濟時代，其滯后性日益孳生出一系列問題。為此，構建新的土地征用制度，保証農民在以土地開發為先導的地區經濟發展進程中分享收益，逐步推進農業資本原始積累進程，已成為不容拖延的改革重任。

　　現行土地征用制度中首先應予修正的，就是土地管理法第47條之規定，其僵硬與籠統，既不能適應不斷變化的經濟社會發展狀況，也不能適應千差萬別的農地農民實際情況。不客氣地說，這種人為扭曲刻意維護乃至催發的土地征用出讓價格剪刀差，已經成為新時期“以鄉養城”的主要形式，也是當前農民利益流失最嚴重的渠道之一。

　　另一方面，經過三十多年高速發展，人地關系日趨緊張已成為中國經濟社會可持續發展的重要瓶頸。雖然說造成這種局面的原因是多方面的，但是無論如何，因為征地成本過於低廉、土地價格人為扭曲、資源成本嚴重低估是導致的低質量、粗放式增長模式的重要原因。

　　土地管理法修正案草案一針見血地指向了問題症結所在，其通過后，面臨的新課題就是“大破”之后如何“大立”，也就是說，草案僅作原則性規定的“公平補償”，究竟應以何種相適的配套制度保証其落到實處。

　　公平與否絕非補償標准提高多少倍那麼簡單。基於不同的利益取向，真正可以為各方一致認同的公平補償，隻能由征地方與被征地方平等協商來確定。但問題是，在現行制度框架內，農村土地屬於村民組織“集體所有”一定程度上農地的產權是虛置的，而作為相對方的地方政府，卻又是有著極為明確的利益訴求，又有極為佔優的談判地位，也就是說，農民在這類談判中天然地屬於被動的、弱勢的一方。

　　在談判雙方地位不等的情況下，可置信的市場信號反饋系統或是唯一救濟的途徑（可以提供重要的定價依據）。但就目前情況看，這一系統賴以運轉的市場信息流通機制，以及不同土地市場之間、不同要素市場之間的聯動機制，依然嚴重缺失。

　　土地管理法修正案草案特別強調，征地“應當依照合法、公正、公開的原則制定嚴格的程序”。我們認為，要做到這一點，下一步的改革重心必須回歸到農村土地產權制度改革，這個繞不過去的任務中來。