專家：下一步改革應著力公共治理體制建設

　　過去的改革是圍繞建立社會主義市場經濟體制而展開的。盡管這項改革還沒有完成，但現在僅僅著眼於市場經濟體制已經遠遠不夠了。十八大報告提出“五位一體”的建設，實際上就是在超越經濟建設和市場經濟體制。如果用一個概念來概括，“五位一體”的建設可以表述為社會主義公共治理體制的建設。

　　公共治理，或說國家治理，本意就涵蓋了經濟、政治、社會、文化和生態文明等各個方面。下一步改革，就應當是整體的改革，而不是某一方面的改革。“頂層設計”的內涵不在“設計”而在“頂層”，即以系統思維、從整體出發來協同推動改革。

　　如何推進改革，建立社會主義公共治理體制？我的看法初步歸納為：以城鎮化為基點，以財稅改革為突破口，建立社會主義公共治理體制。

　　以城鎮化為基點

　　對城鎮化的理解，應該更多從改革的層面看。人口的城鎮化、家庭的城鎮化，也就是現在講的農民變市民這個過程，不只是經濟過程，更是社會要素重新組織的社會過程。進一步說，是公共化過程，是分散、個體化的農耕文明向集中、公共化的城市文明過渡的過程。要使這個過程順暢、順利，需要解構以城鄉分治為基礎的傳統公共治理方式，重構適合城市文明的新的公共治理方式。

　　推進城鎮化，首先要解決什麼問題？現在51%的城鎮化率，實際上其中還有16%的人不是市民待遇，因此首先要解決這部分人的問題。現有51%的城鎮化率做實了，解決了存量問題，再說提高城鎮化率。

　　這涉及一系列體制改革問題，不只是戶籍變更，還需要巨額財力支撐。這涉及財稅問題，涉及產業支撐問題，也涉及這部分人就業能力問題。從城鎮化這個角度看，作為一個基點，所輻射的問題不僅僅是經濟問題，而是包括民主參與、文化調適、生態文明、社會理性等方方面面屬於公共治理的問題。所以，從現階段國情來看，以建設社會主義公共治理體制為方向的新時期改革，應以城鎮化為基點。

　　以財稅改革為突破口

　　構成現代國家的一些基本制度發源於財權的歸屬與控制。對財稅的認識，我覺得不要從部門和機構的角度看，而是要把它當成公共治理的基本制度。它涉及公共資源配置的規則問題，關乎民眾利益，既是一個資源配置問題，也是一個利益分配問題。

　　這裡有幾個問題需要展開來談。

　　第一，財政溝通。財政透明很重要，但財政溝通更重要。財政溝通應當是一個制度，是政府和百姓之間互動的一個制度。雖然參與式預算、聽証會、與人大代表座談等也是財政溝通的一些形式，但缺乏制度安排。沒有足夠有效的溝通，財政透明度再高，其成效也是有限的。同樣的數據為什麼會有不同的結論？因為理解不一樣。要達到理解一致，就需要溝通。　

　　第二，公共產權的改革。公有制為主體是基本經濟制度的內容，那麼，這個公有制在財政上應該有所體現。我們的財政收入裡主要是稅，規模巨大的公共產權的收益到哪兒去了？公共資源收益怎麼共享？這個問題沒有破題。例如自然資源，包括礦產、土地、森林、水體、灘涂等，這些資源的收益應當通過財政讓百姓共享。但在“國家所有，分級管理”的原則下，變成了部門所有、分級所有，百姓無法享受公共資源收益。

　　第三，國家預算。這是非常重要的問題。現在的預算是政府管錢的工具，而不是約束政府的工具。專項轉移支付各個部門都想多要，就是因為預算起不到約束政府部門的作用，無法把各個部門手裡的錢變成一種責任。所以現在的預算改革，就是要把預算的本來面目給恢復了。

　　第四，財政體制。在財政體制改革問題上，簡單地把財政聯邦主義的思路拿過來，想分級吃飯，分家自治，這是不現實的，是不可能的。我們現在最主要的任務，是約束各個部門，避免各個部門自行其是、政出多門。當前財政體制改革的方向應當是建立符合國情的轄區財政責任機制，而不是分級自治的財政聯邦主義。

　　第五，結構性減稅。結構性減稅現在全面推進，今年“兩會”以后，應該會有很大進展。小微企業的減稅應是重點，城鎮化離不開小微企業。大幅度減輕小微企業稅負，鼓勵自主創業、就業，創業積極性高了，城鎮化的產業支撐就有了基礎。光搞大型的“鐵公基”來提供城鎮化的產業支撐、解決就業，是不現實的。

　　財稅改革，一方面為市場經濟提供公平競爭的環境，另一方面也有助於城鄉分治問題的解決，推動人口城鎮化，促進政府職能轉變。如果真正把預算作為約束政府工具的話，政府職能轉變就好辦了。財政不只是改善民生、提供公共服務，更重要的是人民意志如何通過稅收和預算來體現。這恰恰是公共治理的核心問題。

　　公共治理，法治優先

　　社會主義的本質要求是走向共同富裕，在多元互動條件下，實現社會的公平正義。所以，完善社會主義制度，並不是有社會主義市場經濟體制就夠了，還需要建立社會主義的公共治理體制，而后者是比前者更艱巨、更復雜的任務。

　　公共治理涉及很多問題，當下最重要的是法治。有了法治，才有穩定、公平正義可言。

　　建立法治經濟，這是完善市場經濟體制的基本方向。市場化改革，就是向市場放權，強化市場的自組織能力，在配置資源中發揮基礎性作用。

　　建立法治社會，這是改革社會體制應遵循的基本方向。社會改革，就是向社會放權，強化社會的自組織能力，讓社會去配置社會資源。但現在更多的是從社會管控角度來看這個問題。

　　建立法治政府，這是政府改革的方向。這就要求用法治的思維來推進政府改革，用規則約束政府行為。規則意識，應首先在政府中樹立起來。政府有了規則意識，就會帶動全社會。當前最大的問題是公共部門內部缺乏規則意識。

　　如果有了法治經濟、法治社會、法治政府，我覺得社會主義公共治理體制也就差不多到位了。先把這些現實問題一個一個解決好，再往前走。按照國情踏踏實實走下去，就會走出一條“中國道路”，那將是對人類的巨大貢獻。 （劉尚希）