改革戶籍土地財政制度破除二元結構

　　2012年，我國有34%的勞動力在從事農業，但是隻創造10.1%的國內生產總值，佔總人口近50%的農民人均純收入隻有城鎮居民可支配收入的31.9%，農村和城市的差距仍然很大。

　　“三農”問題不僅關系農業、農村和農民本身，更關系到中國的城鎮化建設乃至未來中國經濟發展的大計，已故中國社科院榮譽學部委員陸學藝先生生前對“三農”問題有著深入研究，他與其學生、北京工業大學人文學院楊桂宏副教授合作的文章《破除城鄉二元結構體制的當前對策》在社會上產生了重大影響。他們認為，城鄉二元結構是制約“三農”問題久解不決的根本原因，要破除城鄉二元結構就要改革戶籍、土地、財政制度。近日，《經濟參考報》記者專訪了楊桂宏副教授。

　　城鄉二元結構是制約“三農”問題久解不決的根本原因

　　《經濟參考報》：從第一個五年計劃開局，至今正好60年，歷屆黨和政府，一貫重視“三農”問題的解決，投入了大量的人力、物力和財力，但是，直到現在，我國仍然面臨“農業基礎仍然薄弱﹔農村發展仍然滯后﹔農民增收，仍然困難”的局面“三農”問題為什麼這麼難以解決？

　　楊桂宏：歷史經驗表明，凡是一個問題不是一地一縣存在，而是普遍存在，不是一時存在，而是長期存在，且久而不決，一定不是簡單問題，是體制性、結構性問題。這類問題靠改進工作、加強領導是解決不了的，必須通過改革體制，調整結構才能解決。

　　“三農”問題之所以難解決，是我國農村從土改以后就按照計劃經濟體制的要求，把農民組織到高級農業合作社、人民公社的體系裡，逐步形成了城鄉二元經濟社會結構體制的結果。這種城鄉二元結構體制，是為計劃經濟服務的，限制、束縛了農業、農村、農民的發展。改革開放以后，中國實行社會主義市場經濟體制，經過三十多年的努力，在城市、在二、三產業方面已經破除了計劃經濟體制的束縛，已經基本建立了社會主義市場經濟體制，但因為各種原因，城鄉分治的戶籍制度和集體所有的土地制度等重要體制還沒有改革，所以在農村城鄉二元結構的體制還繼續在進行著，這就是我國三農問題久解不決的根本原因。

　　黨的十八大報告指出“城鄉發展一體化是解決‘三農’問題的根本途徑。加快完善城鄉一體化體制機制，促進城鄉生產要素平等交換和公共資源均衡配置。”在完善的社會主義市場經濟體制條件下，這應是題中之意。城鄉的體制機制理應是一體的，城鄉要素理應平等(等價)交換，公共資源理應在城鄉均衡配置。十八大所以要強調這幾條，就因為現在的體制機制還不一體，要素交換還不平等，資源配置還不均衡，這就是還存在著城鄉二元結構的體制。因此，要實現城鄉發展一體化，就一定要破除城鄉二元結構的體制，這是解決“三農”問題的根本途徑。

　　城鄉二元結構導致“城鄉分治，一國兩策”

　　《經濟參考報》：根據您的介紹“三農”問題的病根並不在於其自身而是由城鄉二元結構造成的，何謂城鄉二元結構？它是如何形成的？組成都包括哪些內容？這種二元結構有哪些特征？

　　楊桂宏：所謂中國的城鄉二元結構體制是指：在全國實行城鄉分治的戶籍制度，把全部居民分成農業戶口和非農業戶口，一經登記入冊，一般就不能變更。非農業戶口的人從事二、三產業，基本上都居住在城鎮，稱為城市居民。農業戶口的人，從事農業，絕大多數都居住在農村，稱為農民。1960年代初，國家實行嚴格的戶籍管理制度以后，農業戶籍人口很難轉為非農業戶口，或成為城市居民。政府對城市、對市民實行一種政策，對農村、對農民實行另一種政策。

　　例如，在城市實行生產資料的全民所有制和大集體所有制，在農村則實行生產資料的集體所有制﹔再如醫療衛生，在城市對公務員、干部實行公費醫療，對工人實行勞保醫療，在農村對農民則實行合作醫療，農民自費。還有像就業、教育、社會保障、住房、基礎設施等民生事業方面的政策也都是不一樣的，學者對此概稱為“城鄉分治，一國兩策”。

　　中國的城鄉二元經濟社會結構的本質特征，把全國的公民分成兩類，對城市居民和農民實行不平等的政策。

　　在這樣的社會結構裡，城鄉居民享有不同的社會福利和公民權利。嚴重壓抑了廣大農民的生產積極性，束縛了生產力的發展。造成城鄉居民之間的社會區隔，這種社會區隔直接影響了城鄉勞動者的自由流動，人為地遏制了中國城市化進程。

　　概括起來，城鄉二元結構體制是由城鄉分治的戶籍制度、土地集體所有制和財政制度這三項主要體制和一系列經濟和社會的體制、機制形成的龐大的體系。這種體制是自上而下建立起來的，是由法律、法規、政策支撐形成的一整套體制、機制，而且是全國性的。

　　改革計劃經濟體制破除城鄉二元結構

　　《經濟參考報》：既然已經認識到破除城鄉二元結構，實現城鄉一體化已成為解決“三農”問題根本途徑。那麼，接下來如何破除城鄉二元結構？

　　楊桂宏：多年來的實踐証明：戶籍制度、土地集體所有制、財政制度這三項是城鄉二元結構體制的基本框架、基本制度，城鄉二元結構已經滲透到中國經濟社會的方方面面，特別是還同城鄉社會各階層的利益關系糾結在一起，真可謂是根深蒂固、盤根錯節。城鄉二元結構體制可以說是計劃經濟體制在農村的最后一個堡壘，改革的難度很大、阻力很大。

　　經過多年的實踐探索、研討、比較，我們已經認識到不通過改革，實現城鄉一體化的戶籍制度、土地制度和財政制度，城鄉二元結構體制是破除不了的。要根本上破除城鄉二元結構必須由中央作出決定，做好頂層設計，有計劃、有組織、有步驟地進行。我們已經積累了破除城鄉二元結構體制的認識和經驗，要從根本上破除這個體制，應該而且必須從改革戶籍制度、土地集體所有制和財政金融體制這三項制度入手。

　　第一，改革城鄉分治的戶籍制度是破除城鄉二元社會結構體制的首要之舉。

　　上個世紀80年代中期，全國社會結構主要是城鄉二元社會結構，城市之間和農村之間的差異不大。這時若進行戶籍制度改革，附加在戶籍上的各城市之間的就業機會、公共服務和社會福利上的差異不大，是戶籍制度改革的一個好時期。但是當時的不利的條件是城鄉之間的歷史鴻溝遠未填平和人們受計劃體制觀念影響還很嚴重。因此，錯過了戶籍制度改革的一個好時機。后來，隨著各地經濟發展差距的擴大，各地社會發展水平的差異也逐步呈現。公共服務水平、社會福利政策的差距逐步擴大，而這些恰恰是以戶籍為載體。一旦擁有某地戶籍，自然作為區域利益群體成員之一，享有本地各種社會福利和公共服務。隨著不同地區經濟社會發展水平的差異逐步擴大，各地戶口的“市場價格”也在逐步拉大，改革的難度也在加大。因此，我們應盡早進行戶籍制度的改革，盡快抹平戶籍背后的各種利益差距。

　　戶籍制度改革，從推進主體來看，應該由中央推進，全國各地統一進行。全國人口大流動，僅是少數幾個地區的戶籍制度改革是沒有辦法進行的。改革具體可以從兩個維度來進行。一個維度就是從戶籍放開的區域進行改革方案設計。根據目前全國各地實際情況和戶籍制度改革難易程度，把全國各地分成幾類，設計每類地區戶籍制度改革的具體步驟。另一個維度就是從戶籍制度背后的各種利益著手，逐步剝除附著在戶籍背后的各種權益，為戶籍制度改革奠定基礎。在各種權益的享有資格上，規定戶籍不再是享有各種權益的唯一要件，與其並行的其他條件也可以享有同樣權益。如規定繳稅一定年限就可以享受當地社會福利，就讀一定年限可以異地高考等。當然，這些規定雖然還是反映出戶籍本身的含金量，但是企圖一蹴而就的戶籍制度改革非但不現實，也會帶來巨大的社會問題。因此，分地區分階段的逐步戶籍制度改革是目前中國社會比較現實可行的辦法。戶籍制度改革應該與城鄉、區域間的公共服務和社會保障一體化改革相互推進，這既是解決不同利益群體矛盾，也是實現我國社會公平，城鄉一體化的關鍵性舉措。

　　第二，要改革集體所有制的土地制度。所謂集體所有制，是蘇聯按計劃經濟體制時的杜撰，名為公有制的一種，明確定為是過渡性的，將來是要轉變為全民所有的。誰是“集體”，集體成員的邊界是不定的。集體內部成員之間是不平等的，誰是領導，對集體的財產就有支配權、決定權。現在我們農村的土地實行集體所有制，名為本村農民集體所有，但農民隻有承包使用權，而村主任、支部書記對土地有實際的支配權。這些年來，支部書記、村主任把土地賣了，農民還不知道。這種土地所有制，引出了許許多多的矛盾，必須改革。隨著農村養老保險制度和新型合作醫療制度的改革與完善，土地對農民的社會保障功能有了現代社會保障制度的銜接，土地經濟生產功能回歸是自然而言的事情。恢復土地的農業生產功能，必須清晰界定其產權。農村土地到底歸誰所有，對此看法不一。根據我國的國情和社情，實行“土地國有，永包到戶”的方案比較好。把土地的所有權統一收為國有，實行城鄉一體化的土地國有制﹔農村土地承包、轉讓、租借、轉變用途、征佔都要制定法律，由相關的管理機構負責“永包到戶”，考慮到農村土地已經基本都承包到戶的事實，國家可確定某一個時間，經過核實確定誰承包的地塊，確權頒証，國家和農民簽訂承包的契約，從此就不再變了，生不增，死不減。農村現在有些地方還在不停地調整土地是不對的。土地永包到戶以后，農民的土地承包權就是物權、財產權，再發生變動，應制定相關的法律、法規加以規范。

　　第三，實行財政體制的改革。我國現行的財政體制，是在城鄉分治的格局下逐步形成的，雖然經過幾次改革，但對城市、對居民實行一種政策，對農村、對農民實行另一種政策的格局沒有根本改變，對農業、農村、農民發展很不利。應該按照十八大報告提出的“要加大統籌城鄉發展力度，增強農村發展活力，逐步縮小城鄉差距，促進城鄉共同繁榮。堅持工業反哺農業，城市支持農村和多予少取放活方針。”通過調整改革，逐步實行城鄉一體化的財政體制。應該看到，城鄉分治的財政體制是計劃經濟體制的產物，是城鄉二元結構體制的經濟支柱，不調整改革這種財政體制，城鄉二元結構就不可能根本破除，農業的弱勢地位就不可能改變，農民也富裕不起來，城鄉差距不可能縮小，更談不上城鄉共同繁榮。改革是需要成本的。在近期，財政更應向農村傾斜，財政部門要加快財政體制改革的步伐，使長期困擾我們的“三農”問題從根本上得到解決，使農村走上社會主義市場經濟體制的康庄大道。

　　總之，隻有從戶籍制度、土地所有制和財政體制上進行改革，實現城鄉發展一體化，才能根本破除城鄉二元社會結構體制。從根本上破除了城鄉二元社會體制，農業才有望實現中國特色的農業現代化，農村才有望實現城鄉一體化的美麗和諧鄉村，農民才有望成為現代農業的經營者，成為現代社會主義國家的公民。