胡怡建：房地產稅改面臨三大轉變

　　●通過控制需求政策，確實在短期內取得了抑制房價過快上漲的預期效果。但控制需求的結果是房價短期小幅下跌后便是更為猛烈的持續上漲，甚至幾乎到了失控的地步。

　　●未來適應供給管理的主要改革思路是降低開發、轉讓環節稅收，提高持有環節稅收。具體來講就是提高持有環節房產稅，降低開發轉讓環節土地增值稅。

　　●房產稅立法面臨艱難選擇，關鍵是對於房產稅的合理定位，將房產稅定義為合理稅制改革，還是宏觀調控改革，不同出發點會有不同制度保障。

　　黨的十八屆三中全會就完善房地產稅制，提出了“加快房地產稅立法，並適時推進改革”的要求。盡管隻有短短15字，但在包括增值稅、消費稅、個人所得稅、房產稅、資源稅和環境稅等在內的一攬子稅制改革方案中，卻是最引人關注的。這不但是因為房產稅與民生息息相關，人們對房產稅在房地產調控中的作用寄予厚望，而且從房產稅轉向房地產稅、房產稅先立法后推進意味深遠，說明我國未來房地產稅改思路正在發生三方面重要變化。

　　從控制需求轉向保障供給

　　三中全會對我國房地產改革思路的最大轉變是由控制需求轉向保障供給。

　　長期以來，我國對房地產宏觀調控的主要思路是以控制需求為主，無論是限購、限貸，還是提高利率，增加開發和交易環節稅收，出發點都是希望通過限制需求來平抑供求，穩定房價。理論上講，當由於供求失衡導致價格上漲時，最為有效辦法就是控制需求，因為控制需求相比較擴大供給更容易，政府可以借助行政力量，在最短的時間內用最簡單的方式取得預期效果。從我國房地產宏觀調控實踐看，幾次大的房地產宏觀調控通過控制需求政策，確實在短期內取得了抑制房價過快上漲的預期效果。但控制需求的結果是房價短期小幅下跌后便是更為猛烈的持續上漲，甚至幾乎到了失控的地步。

　　我國房地產宏觀調控政策之所以失效，除了貨幣過度發行導致流動性過剩助推房價上漲，以及居民手持過多貨幣，在缺乏投資渠道，為保值增值轉向房地產外以外，同我國需求性宏觀調控的制度缺陷不無關系。控制需求政策是一把既控制需求，又抑制供給的雙刃劍。

　　以稅收制度為例，我國房地產宏觀調控在稅收上主要是針對房地產開發，以及二級市場房地產轉讓提高稅率、加強征稅。其中對開發企業主要政策措施是包括恢復開征土地增值稅，提高預征率，加強清算﹔提高企業所得稅預征率。對個人主要是提高不動產交易契稅，征收個人所得稅以及提高個人所得稅征收率。這些政策措施共同特點是寄希望通過增加房地產開發、轉讓成本，來減少需求，平抑供求。但結果是通過稅收提高成本，對抑制需求功效作用有限，但助長價格上漲作用卻十分明顯，成為價格上漲的重要推手。

　　三中全會報告，以及習總書記在政治局學習講話提出了與以往不同的房地產改革思路，即由控制需求轉向擴大供給，寄希望通過增加土地供給，建立為中低收入者提供保障房，和為中高收入者提供商品房的多元住房體系，保障房地產供給，來平抑房地產供求。然而，由需求管理轉向供給管理不可能一蹴而就，需要有一個過渡緩沖期。在過渡期內還是要採取包括限購、限貸、增稅的需求管理，以及擴大土地供給，降低開發成本，減輕開發稅收的供給管理，即稅收結構性調整的二元管理方式。

　　用房產稅替代土地增值稅

　　三中全會提出的加快房地產稅立法，與現行房產稅比較雖然隻有一字之差，但含義卻大相徑庭，性質完全不同。如果說房產稅改革僅僅指房產稅這一稅種改革，而房地產稅改革則是指包括房產稅在內的整個房地產稅制改革。既包括開發環節稅改，也包括轉讓環節稅改，還包括持有環節稅改。

　　我國現行房地產領域涉稅可分三個環節。一是開發環節：房地產開發企業取得土地開發權，要繳納土地出讓金，不動產交易契稅，如果佔用農村土地要繳納耕地佔用稅﹔房地產企業從事房地產開發時，規劃設計、建筑施工、配套設施支出都要繳納營業稅、附加稅、企業所得稅等相關稅﹔當房地產進入銷售時，開發商在預售階段要繳納營業稅、附加稅、土地增值稅、企業所得稅，銷售完成時要繳納印花稅，並就預繳稅進行清算，購房者則要繳納不動產交易契稅和印花稅。二是轉讓環節：在這個階段，舊房轉讓要根據持有時間、交易價格有區別地繳納營業稅、附加稅、契稅、印花稅、個人所得稅或企業所得稅。三是持有環節，企業房產需繳納房產稅和土地使用稅，個人房產除上海和重慶試點外暫不征納房產稅。

　　由於未來稅制改革的基本原則是不增加新稅，如果要增稅必須先減稅，因此未來適應供給管理的主要改革思路是降低開發、轉讓環節稅收，提高持有環節稅收。具體來講就是提高持有環節房產稅，降低開發轉讓環節土地增值稅。

　　之所以要提高持有環節房產稅，首先在於合理稅制。無論是從房地產稅收合理性、稅收制度公平性還是地方財政可持續性出發，都有改革的必要。從房地產宏觀調控分析，開征房產稅將增加持有成本，從而減少持有，有利於擴大二級市場供給。之所以要取消土地增值稅，一是由於土地增值稅不合理。因為對房地產開發企業既要征收土地增值稅，又要征收企業所得稅，事實上存在對同一筆所得雙重征稅。對房地產企業雙重征稅，雖然有利於增加國家稅收，但負面后果也很明顯。不是減少開發企業利潤，導致房地產供給減少，就是通過轉嫁稅收助推房地產價格。取消土地增值稅，有利於增加房地產開發企業利潤，增加房地產供給，或降低房地產成本，降低房地產價格。二是土地增值稅也不是國際慣例。從世界各國和地區來看，除台灣地區外，很少有使用土地增值稅的國家和地區，而台灣征收土地增值稅后就不再征所得稅，所以並不存在重復征稅。三是土地增值稅也不可能長期持續存在。我國房地產企業暴利是在一個特定歷史條件下的產物，當房地產價格持續上漲時有暴利，而當房地產價格趨於下跌時，不但沒有暴利，連正常利潤也不復存在。因此，隨著房地產市場變化，以及由此帶來的房地產稅源變化，以房產稅替代土地增值稅正當其時。

　　由先行先試轉為先行立法

　　在我國，雖然房產稅改革已為大多數人所認可和接受，房產稅試點擴圍也已不可逆轉，但由於缺少統一規范的法律制度，使改革困難重重。上海、重慶試點已近2年，還未有其他城市跟進。這次三中全會明確提出落實稅收法定原則，並要求加快房產稅立法，從而使房產稅立法有理由成為落實稅收法定原則的突破口，並使房產稅改革路徑由先行先試轉為先稅收立法、再擴圍改革。然而，立法同樣面臨艱難的制度抉擇。

　　首先，在納稅范圍確認上，按增量還是存量征稅。現行上海房產稅試點是對增量房產征稅，存量房產不征稅﹔而重慶房產稅除獨幢別墅外也是增量房征稅。上海和重慶之所以不約而同地選擇增量房征稅，主要出於征收管理可行性方面的考慮。對增量房產征稅體現法律上的既往不咎，先告知再征稅原則，更容易讓居民接受﹔對增量房產征稅可以按交易價格征收，而交易價格相對簡單，具有管理上的可行性。但增量房征稅的制度缺陷也很明顯，不但制度不合理，而且稅收規模偏小，難以發揮房產稅調控功能。但從時點上分析，當期增量房隨著時間推移都會變成存量房，所以當年征收房產稅的增量房在下一年度也可以稱為存量房。從長遠來講通過轉讓交易，存量房絕大部分將會轉變成增量房。

　　其次，無論是增量改革還是存量改革，都涉及普遍征稅和選擇征稅的抉擇。現行上海和重慶模式都採取了選擇性征稅方式，但兩者征稅依據有所區別。上海依據戶籍、套數和面積3個標准計算征稅：而重慶依據地區、價格、套數和面積4個標准計算征稅。實行選擇性增量房征稅是現行上海和重慶房產稅的基本模式，出發點是保障居民基本生活購置房產不征稅，主要針對投資性購置房產征稅，從而發揮房產稅促進收入分配和調控經濟作用。但選擇性征稅的問題：一是使得稅收制度復雜化﹔二是不符合財產稅普遍征稅原則﹔三是不符合公平原則。

　　第三，房產稅立法也涉及計稅價格，採用交易價格還是評估價格。現行無論是上海還是重慶都採用交易價格作為計稅價格。主張交易價格的理由主要是基於增量房征稅，又以靜態視角分析，而且現實房產價格又處於上漲過程中。如果要對存量房征稅，或對增量房征稅，從動態視角出發，採用交易價格就顯得不合時宜。從長期動態分析，無論是增量改革還是存量改革，以評估價格替代交易價格是趨勢。

　　最后，房產稅立法最為突出問題是稅率結構，涉及比例稅率和累進稅率選擇。累進稅率有按價格和數量兩種計算辦法，現行上海和重慶個人住房房產稅稅率總體按交易價格確定。在現行增量改革，同時實行了限購和限貸前提下，依據交易價格確定稅率有其合理性和必要性。但從未來改革方向看，當更多採用房產稅來進行調控時，或者要對存量房征稅，可考慮將按價格設計稅率改為房產套數來設計稅率。

　　房產稅立法面臨艱難選擇，關鍵是對於房產稅的合理定位，將房產稅定義為合理稅制改革，還是宏觀調控改革，不同出發點會有不同制度保障。但有一點是肯定的，推進改革需要有合理、可行法律先行，來規范房產稅改革。(上海財經大學公共政策與治理研究院院長 胡怡建)