1996年,42歲的四川遂寧人王本余因“強奸殺人罪”被判處死緩。2012年,北京警方將真凶抓獲。王本余被釋放並獲得150萬元國家賠償。
15萬元精神損害撫慰金,另支付被羈押3143天的賠償金—這是近日河南省高級人民法院對李桂銀的國家賠償決定。2003年,李桂銀因涉嫌故意殺人罪被捕,2012年被無罪釋放。
單看15萬元,這已是河南各級人民法院近5年國家賠償裁決中較高的一筆“精神損失費”。不過,要是在2010年新《國家賠償法》出台以前,他的精神損失恐怕得不到法律承認。
從1995年1月1日《國家賠償法》施行,到2010年新《國家賠償法》出台,國家賠償制度已走過將近20個春秋。據最高人民法院披露,2013年全國審結國家賠償案件共2045件。
“我們應該遠遠超過這個數字,但賠償案件實踐中這麼少,多數走信訪或其他途徑去解決,這恐怕是《國家賠償法》實施的一種悲哀。”參與該法起草的中國政法大學副校長馬懷德教授認為,2045件分解到全國3000多個基層法院,平均每個法院不到一起,這不合常理。
先天弱勢的受害人,怎麼才能讓強勢的公權力從口袋掏出錢來?在這場外人看來“實力懸殊”的博弈中,“游戲規則”如何設置,無疑考驗立法技術和國家的誠意。
賠償門檻,逐漸降低
陳沽宏從河南省信陽市中級人民法院拿到了一紙民事裁定書。此時,那份4年前讓他被強制搬出房屋的裁定,被確認違法且予以撤銷了。
被確認違法的裁定,當年是由光山縣人民法院作出的。下一步,陳沽宏可以憑信陽中院的新裁定,向光山縣人民法院申請國家賠償。
在國家賠償的立法時間軸中,陳沽宏位於舊國家賠償法已著手修改、新國家賠償法尚未出台的2009年11月。那時,受害人須先走一次程序,確認國家機關“做錯了”,之后再賠錢。
“這無疑是讓國家機關先自打耳光。”輿論認為,如此立法設計,讓1995年起施行的《國家賠償法》有淪為“國家不賠法”的危險。
在今天看來,國家賠償案件並不鮮見。在河南法院裁判文書網上,以“國家賠償”為標題關鍵詞,2009年至2012年可分別檢索到11起、2起、3起、1起。2013年,這一數據突然增至17起,2014年未滿6個月,已有9起。
這並非河南近年來審結國家賠償案的總數。國家賠償分行政、刑事賠償兩類,前述公開的43份裁判文書只是標題被突出了“國家賠償”而已。
這其中有15起為刑事賠償案件,其余涉及判決執行、行政執法等問題。
值得注意的是,2009年的11份裁判文書中,隻有一份系確認行為違法、可進而申請賠償。另5份是不予受理,3份是准予當事人撤回申請,兩份是駁回請求。
馬懷德教授告訴中國青年報記者,上世紀90年代,國家機關造成相對人權益受損的行為主要是違法行為,違法被視為構成國家賠償責任的重要條件。
馬懷德發現,在國家賠償法實踐中,特別是1995年至2000年,一些機關的行為雖不違法,但同樣損害了相對人的權益,“對這類行為不賠償,顯然是不公平的。”
“想要賠償,先認定違法”,這個繞不過的弊端降臨在了陳沽宏的家人身上。2010年2月,憑著信陽中院的民事裁定書,陳沽宏及三位家人向光山縣人民法院申請國家賠償。
最終,隻有陳沽宏拿到了國家賠償款47267.01元。他的三位家人由於未申請確認光山縣法院的裁定違法,所以不具獲賠資格。在當年,這個結局並無不當。
如果換在2010年12月以后,他們的境遇可能會好一些。新《國家賠償法》當時開始施行,“先行確定違法”的做法終結。這一思路延續至2012年最新修正的《國家賠償法》。
修法之后,最高人民法院工作報告顯示,國家賠償案件審結數量從2009年本呈下降趨勢的1531件,上升至2011年的2035件、2013年的2045件。
不過,全國3000多個基層人民法院,審結數卻多年隻有2000起左右,一些學者認為不合常理。有人推測,有的矛盾或流向了信訪等渠道,國家賠償的救濟功能未充分施展。
但眾多學者、法官都認可的是,國家賠償門檻逐漸降低,這的確是一個進步。
立案或遇阻,賠償較費時
河南某法院行政庭一位法官發現,國家賠償案件中,不少原告法制意識不強,在法庭上言談舉止有時不討人喜歡,“但是換換角度思考,人家真受了冤屈,法官不能有成見。”
這確是一場實力懸殊的博弈。前述43個裁判案例顯示,有32個賠償義務機關是人民法院,7個是公安局,兩個是檢察院,其余兩例是人民政府、街道辦事處。
賠償請求人不僅面對的是掌握公權力的國家機關,還要讓其從口袋掏出賠償金。不過,在43個案例中,僅7名當事人聘請了律師。
對於河南國基律師事務所律師胡大寬來說,他的一起“戰斗”已持續多年了。1999年,他的當事人李文獻涉嫌故意傷害被羈押,2003年,檢方作出不起訴決定。
然而,超期羈押期間,李文獻的生殖器被割造成六級傷殘。並且,李有精神病史,按規定,本來就不應該被羈押。
胡大寬告訴中國青年報記者,最初提起行政賠償訴訟時,當地基層人民法院多次不予受理、駁回起訴,后來案件被中級人民法院指定另一基層人民法院管轄,案件這才進入訴訟程序。
胡大寬說,對於公安機關的監管行為是否違法、監管行為造成受害人的傷害范圍等問題,一直是案件焦點。
不過,按照法律規定,隻有被限制人身自由的人死亡或者喪失行為能力的,才由賠償義務機關提供証據,証明是否存在因果關系。
“當事人申請再審的原因之一,就是幾次審理都沒有認定其精神病的傷害后果是監管行為所致,這也影響了賠償數額。”胡大寬說,多年來,經過訴訟,獲得的賠償數額從少到多,慢慢增加,現在超過40萬元。
時隔11年,李文獻的賠償訴訟還在進行。但這並不是跨度最長的賠償申請。2013年,一位朱姓老人申請國家賠償,為的是其上世紀70年代被以反革命罪判刑6年的案件。由於彼時尚無國家賠償法,申訴被駁回。
一位法官並不諱言此間維權時間成本的巨大。“維權需要一定代價,正義遲到了,但不會缺席。但是,我們有時也感到很困惑。”
他曾了解一起計劃生育超生案件,起因是一名嬰兒在上世紀90年代被計生人員引產出生,導致先天殘疾。嬰兒長到20多歲后,母親告當地政府要求國家賠償。法官曾希望政府一次性支付,但政府表示財政負擔不起。
最終的折衷解決方案是,政府以五六年為單位,分期支付給原告,此前已賠了20多萬元,“有的是法院支持,但有些時間成本也沒辦法。”
不過,佔國家賠償案件另一半壁江山的刑事賠償,則通常採取書面審查的方式進行。
馬懷德說,刑事賠償中,賠償義務機關通常是法院、檢察院、公安機關,賠償義務機關的上級機關都是上級法院、檢察院或公安機關,這種情況如果用訴訟的方式,可操作性並不大。
“我們要求非訴訟的方式也盡可能地採用聽証,或者類似聽証的陳述申訴的方式,保証賠償請求人的合法權益。”他認為,客觀效果上來講,這跟訴訟還是比較接近的。
精神損害賠償缺標准
受害人希望獲得國家賠償,但最終獲賠多少錢,顯然是“當理想照進現實”的尷尬。前述43起裁判案例,50名受害者申請賠償共計1749.53萬元,最終,法院支持了248.74萬元。
在這當中,官員鄧蘇元無疑是反差最明顯的。他申請國家賠償240萬元,獲賠8740.95元,前后相差近300倍。
2005年,這位河南義馬市副處級干部的命運一波三折。8月25日,他被刑拘,23天后取保候審。11月18日,他被以受賄罪判處有期徒刑3年、緩刑5年。
4年后,鄧蘇元被宣告無罪,其副處級待遇隨后恢復,單位給他補發了免職期間的工資。
在《國家賠償決定書》中,上級法院對“工資及職務待遇減少造成直接經濟損失110萬元”、“精神損害撫慰金120萬元”、“申訴交通住宿費及其他費用10萬元”等請求沒有支持。
法院的理由是,鄧未提交相關証據予以証實,沒有事實和法律依據。
其實,住宿費、代理費沒有得到支持並不奇怪,前述43起案例中無人獲賠這類費用。
律師胡大寬認為,此部分費用也應當賠償,“如果沒有賠償義務機關的錯誤行為,就不會使受害人出現為解決糾紛而產生的費用。”
在馬懷德看來,請求賠償過程中實際的耗費、預期利益損失等內容,均屬於間接損失或非法定的、不確定的損失,法律上沒有明確規定屬於國家賠償的范圍。
“實踐中多數不認可這類賠償,但也有個別法院認可請求賠償中花的律師費、材料費、交通費。”馬懷德認為,這要交給法院去裁量,如果確實是為了獲賠而實際支出的損失,且是必然的、必須的,也未嘗不可。
但河南省一家中級人民法院法官告訴記者,不少受害人舉証不充分,隻能由法院判斷事件與損失間的因果關系。尤其是土地、房產類案件,有的地塊價值變動快,其損失在法律認定上需要權衡。
值得注意的是,鄧蘇元獲賠的8740.95元裡,有5000元是精神損害撫慰金。李文獻的運氣差些,由於他的案件生效判決在新《國家賠償法》實施前,隻能適用舊《國家賠償法》,而舊法沒有精神損害撫慰金一說。
可有了此說后,精神損害賠償的標准難以量化。馬懷德說,該標准由法官自由裁量,根據受害人精神受損害的程度,參照上級法院或其他法院的判例,來確定相對合理的賠償標准。
一位行政庭法官對此表示,他們日常即參照民事案件的精神損害賠償標准,“民事一般最多賠償4萬元。”
不過,胡大寬代理案件時發現,各地法院對此認識並不一致,有時,同一法院內部也因承辦法官有不同理解,所作判決結果也相差甚遠。這使當事人對司法公正產生懷疑。
據馬懷德介紹,廣東等省已確定一些精神損害賠償的要素、大致標准,有的地方精神損害賠償已達50萬元。備受關注的“張氏叔侄案”精神損害撫慰金一度達45萬元,被媒體視為“破司法實踐紀錄”。
事實上,制定標准的緊迫性在前述43個案例有所體現。近三分之二的受害者提出精神損害賠償,法院最終支持的數額,約佔受害人申請精神損害賠償總額的8%。
另有一點值得肯定,該樣本中,裁判精神損害撫慰金的絕對數額,也從2012年的5000元,上升到李桂銀案的15萬元、李懷亮案的20萬元。
誰來裁判,誰可能“過問”
河南某中院一位人士介紹,一些中院裁判國家賠償案件通常分兩條線,一是行政庭負責的行政賠償。行政庭無專人負責行政賠償案件,所有法官接到案件幾率均等。
二是由賠償辦公室受理申請的刑事賠償。有的中院賠償辦公室負責人由其他業務庭領導兼任,行政庭也會有法官出任賠償辦成員。但是,刑事賠償不需參加庭審。
在馬懷德等國家賠償法起草者看來,法律規定由賠償委員會作出賠償決定,且其審理賠償案件程序類似聽証,已能兼聽賠償義務機關和賠償請求人雙方各自的訴求。
據媒體報道,曾有人主張刑事賠償通過庭審進行,但反對者認為,“實踐中90%的刑事賠償是羈押賠償,這些案件都有完備的法律文書,書面審理即可迅速查明,何必再走那熬煞人的訴訟通道。”
這些裁判有時也會被“過問”。一位曾審理國家賠償案件的法官告訴中國青年報記者,如涉及當地重大工程、龍頭產業,與之相關的土地、環境等行政賠償問題有時會由政府法制辦反映給當地領導,“領導過問案件,問‘你們怎麼受理了’、‘怎麼處理好’,問法院幾個問題,我們就沒有辦法了。這是體制問題。”
另一些需要請示的,還有涉及群體性事件等案件。
律師胡大寬表示,他代理的一些案件中,國家機關並沒有重視當事人的申請,沒有主動提出協商,也不承認其行為存在違法。
馬懷德坦言,國家賠償是一種要由國家承擔責任的制度,國家機關多少還是有抵觸情緒。尤其是公務人員,或許會覺得都是在履行公職,為什麼還要承擔責任?“特別是在刑事賠償中,對於結果責任原則承擔的賠償責任,他們無法理解。”
按《國家賠償法》的規定,各級財政要將國家賠償經費列入預算。馬懷德介紹,幾年前,全國法院、檢察院各級財政支付的國家賠償金額在1.8億元左右,各地有多有少。
對於一些法官來說,現有體制讓其不得不考慮“平衡”的藝術。一位行政庭法官透露,很多情況下,法官如果直接下判決,執行肯定沒問題,政府不會賴賬。但考慮各方面因素,有時不得不給一些機關台階下,“如果政府真的做錯了,我們不會姑息縱容,但是會調解,讓政府也下得來台。比如和他們說,如果賠償到位了,原告會撤訴。”
“這只是實現個案正義。但是,你不裁判,對於行政機關來說,這個案件消化了,以后可能還沒有學會依法行政。它不認為是個錯誤,這次把這個錯誤縮小到最小范圍的影響,就不能警示其他機關以后不犯這個錯誤。”前述法官說。
馬懷德坦言,國家賠償制度實施將近20年,從整體上來講,與其他法律制度的實施相比,它還有很多困境,“從賠償實踐和案例來看,總體效果並不好。”
他建議,未來應該暢通國家賠償的渠道,也要逐步調整信訪這樣通過行政的方式解決糾紛的機制,讓更多的賠償糾紛能夠直接進入國家賠償程序中。
在河南一位法官眼裡,能向國家要賠償的公民都是很有勇氣、很值得同情的。“有些問題是立法不完善,有些是法院和地方政府的關系問題,讓我們法官夾在中間。雖然同情也想支持,但是還有些東西束縛我們。”
“我們考慮的問題,除了法律效果,還要兼顧社會效果、政治效果。不過,我們最起碼,能盡量考慮到弱勢群體。”他吐露心跡。