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国家应该逐步解决由于行政等级权力限制和城市级别差异而导致的中小城市和小城镇享受不到应有的城镇化发展机遇的问题，确保国家城镇化发展重点和政策落实的主体一致
文/叶伟春
中小城市和小城镇的发展将迎来重大机遇。十八大报告指出，“要增强中小城市和小城镇产业发展、公共服务、吸纳就业、人口集聚功能。”中央经济工作会议指出，“积极稳妥推进城镇化，着力提高城镇化质量”，“要构建科学合理的城市格局，大中小城市和小城镇、城市群要科学布局，与区域经济发展和产业布局紧密衔接，与资源环境承载能力相适应。”这明确传递着一个信号，那就是在未来的新型城镇化建设道路上，国家将把“中小城市”、“小城镇”放在和“大城市”、“城市群”同等的考量平台上，比过去更加重视发挥中小城市和小城镇的各项功能，促进中国的城镇化健康有序推进。
大规模人口迁徙之弊
陈祥辉是在北京西城区三里河东路上从事停车收费的“90后”小伙子，随父母来北京务工很多年了，他告诉我，“现在和父母一起打工，每年就是春节的时候回老家，有的年份都是过完年之后才回家几天，去看望留在老家的爷爷奶奶。在北京也没什么城市里的朋友，将来等攒够了钱就回老家县城去买房。我挺想留北京的，这里什么都有，但你看在北京连高级白领都买不起房，更何况我们打工的了。”
陈祥辉是个很勤奋的小伙子，他主要上夜班，傍晚四五点过来，每天要帮助月租客户看车到晚上十一点以后，不管雨打风吹，没有周末和假日，有时同事有事不在，祥辉还要白天来帮着代班。和陈祥辉简短的交流我发现，大规模人口迁徙带来了很多弊端。
一是春运压力和买票难。据调查，我国的农民工仍以劳动力流动为主，2011年，举家外出农民工为3279万人，只占当年全国农民工总量的12.9%，这样就导致每年的春运压力巨大，同时很多农民工购票难也是问题。
二是文化融入和文明融合难度大。2011年，跨省流动、远离家乡的打工人数达到7473万，占外出农民工总数的47.1%，其到外省务工的文化适应和融入需要很长的时间，更深层次的文明融合问题更是漫漫无期。
三是“空心村”和“三留守”问题严重。年富力强的家人都去较远的大中城市打工了，每年大部分人可能除了过年的十来天在家里，其他时间都生活、工作在城市，他们中很多人在城市站稳脚跟，小部分还入了城市户籍，但是由于政策允许他们保留原来的农村宅基地，所以他们没有上交宅基地而形成空置。除此之外，农村还有大量老房子的闲置和大量房间的空置。另外，家里没有了挣钱的劳动力以后，“留守儿童”、“留守妇女”和“留守老人”等“三留守”人员的生计就成问题了，更甚者是他们的心理也会面临不同程度的危机。
四是很多基础设施还不是很完善，承载能力较差的城市特别是承载能力趋近饱和的大城市短期内对接纳大量农业转移人口为市民有一定难度，面临财政和融资等的多重压力，探索创新的办法也不够，一旦大量农业转移人口进入这些城市就发生各类“城市病”。
五是大量廉价劳动力都进入大城市务工，导致中小城市和小城镇相对缺乏年富力强的务工人员，使中小城市和小城镇的城镇化建设更难付诸实践，必然加剧区域发展的不平衡、城乡发展的不平衡。
“就地和就近城镇化”之利
问到未来的打算时，陈祥辉告诉我，“现在家乡的县城发展得不错，回老家买了房子就结婚，然后再找份喜欢的工作，这样就不用每年春运挤人堆了，周末也可以去乡下看爷爷奶奶。”我发现，大力推动中小城市和小城镇的城镇化建设，积极鼓励“就地和就近城镇化”将带来极大的好处。很明显的是，中小城市和小城镇发展好了，基础设施好了，产业集聚了，交通网络更紧密了，服务业也发展了，吸纳就业的容量就大了，每年的春运就可以减轻很大的压力。农民工朋友到就近的省会城市、二三线城市、县城或家乡小镇上从事非农就业，其文化和生活习惯的融入也会比去跨省的异地他乡更加顺畅。再者，可以减少大规模异地流动的社会代价，解决返乡农民工就业培训和安置，减轻外出务工成本，消除“留守儿童”、“留守妇女”和“留守老人”带来的一系列社会问题。
如果远走他乡打工的农民工春节回家或通过在家乡的亲友的渠道知道家边上就有心目中认可的好工作可以干，都纷纷返乡务工，就可为中小城市和小城镇提供大量的廉价非农劳动力，促进城镇建设，加速盘活农村土地要素，为增加农民的财产性收入提供可能。2011年，在外出农民工中，省内务工8390万，占52.9%，跨省务工7473万，占47.1%，已经改变了多年来跨省外出农民工比重大于省内的格局，这也说明中小城市和小城镇的发展已经在推动农民工的返流进程了。这种进程也在一定程度上减轻了大城市的压力，同时吸引本打算在大城市投资的房地产资金投资到中小城市和特色小城镇上来，从而产生道路、园林绿化、供水、供电、污水处理等一大批投资需求，就地产生大量生产和生活性需求，带动民间投资发展，解决部分产能过剩的问题，还可利用城镇资金发挥房地产在拉动GDP增长中的作用，其拉动内需的能力也并不比大城市扩张拉动内需的能力差。
鉴于此，国家应该逐步解决由于行政等级权力限制和城市级别差异而导致的中小城市和小城镇享受不到应有的城镇化发展机遇的问题，确保国家城镇化发展重点和政策落实的主体一致。在政策引导上，要鼓励“就地和就近城镇化”，增强中小城市和小城镇的综合承载能力，加快推进户籍管理制度改革，降低农业转移人口“城镇化”的门槛，适应农村人口低成本进城的实际，优先安置举家迁徙和新生代农民工，同时建立农民进城后承包地和宅基地等农村土地自愿有偿退出的机制。在资金来源上，要积极改革现有“土地财政”的形成机制，积极推动中小城市和小城镇建设融资多元化，创新城市投融资平台担保方式，探索林权抵押、海域使用权抵押、农业用地抵押、滩涂使用权抵押、收益权质押等新型贷款担保方式，加快引导民间资本参与城镇建设，研究通过BT、BOT等模式投资城镇基础设施的利弊，加快公私合营的投融资模式的推广；国家也应该完善财政管理体制，加快推进完善国家转移支付体系，将均衡性转移支付和常住人口和吸纳流动人口规模相挂钩。
同时，尽快设立中小城市和小城镇专项基金，用于城镇基础设施建设等，还可创新试点城镇私募基金支持城镇开发的新模式。在土地管理和利用上，要改革完善现有征地制度，逐步建立城乡统一的建设用地市场，应试点开发利用中小城市和小城镇中的低丘缓坡荒滩等未利用地，提高单位土地面积上承载人口数量和工业产出强度，促进集约节约用地。在农业转移人口最关注的住房问题上，中小城市和小城镇政府应将其住宅产业的发展重点放在满足农业转移人口和城市中低收入人群的住房需求上，加大保障性住房建设力度，积极探索将出租屋纳入政府保障性住房统筹范围，同时探索集体经济组织和农民利用集体建设用地建造公租房以此来降低政府成本的方法。还要大力推广土地招拍挂过程中配建城市保障性住房或本地和异地配建学校和医院等原本需要政府出资建设的公益性城市设施的政策。在交通网络体系上，要强化城市群之间以及中心城市与周边中小城市和小城镇的交通联系，完善中小城市和小城镇的对外交通体系，加大城镇公共交通投资力度，加快发展公共交通。
实现城镇化均衡发展
国家还要通过重点发展中小城市和小城镇来遏制地区和城乡差距进一步扩大，促进社会全面发展。中小城市和小城镇的发展首先要集聚产业，发挥产业支撑功能，使城镇化与工业化相适应并相互协调。东部沿海地区要加强产业转移，促进产业转型升级，积极引导部分劳动密集型产业向中西部地区的中小城市和小城镇转移，并通过地区或区域性的产业分工协调为中小城市和小城镇的产业集聚和良性发展创造良好的外部条件。坚决杜绝把高污染高耗能企业和应淘汰的落后生产技术的企业向中西部地区和农村地区转移。
内陆地区有条件的中小城市和小城镇要积极主动承接产业转移，允许农村集体建设用地以参股、租赁、转让等形式参与开发，将招工与招商引资同步起来，吸纳进入大城市务工的农民工返乡就业。要发挥县城在吸纳农业转移人口中更大的作用，一般县城发展的基础扎实，农民进入的门槛相比大城市来说低很多，而且也具备现代城市文明的基本要素，国家应该在政策、土地和资金等各方面支持县域经济的发展，支持县城的基础设施建设、服务业和产城一体化园区的发展。
未来十年，农业转移人口进入或返乡进入县城将成为主要趋势之一。同时，中西部地区要依托县城和县域中心镇来发展壮大一批中小城市，优化产城一体化布局，发挥它们吸纳返乡农民工并留住返乡农民工的功能，实现城镇化的均衡发展。
在中国，还有一批人口规模和经济条件达到中小城市等级而仍然被称为“镇”的特大镇。在下一个十年，一定要理顺特大镇的财权和事权使之匹配，创新改革，赋予特大镇县一级经济社会管理权限，进一步理顺上下级政府间的条块关系，设立延伸机构时，将人事权一并下放。
在大城市和城市群周边地区积极推动小城镇发展也是缓解大城市中心区人口压力的重要途径。据国家统计局统计数据，以镇区人口规模排序的千强镇，镇区平均人口规模达到7.6万，已接近我国城市设市规模标准，许多特大镇已经达到中等城市甚至大城市的人口规模水平。未来要加紧探索和设计“撤镇设市”的条件和制度安排，允许设立“镇级市”、“县辖市”，并制定小城市的建设发展标准，建立相关审批制度，对达到标准、符合条件的重点城镇可采用福建石狮的做法，批准撤镇设市。□
(作者单位：国家发展和改革委员会城市和小城镇改革发展中心)
