浙江省长李强的“加减法”

2014年12月17日14:56 来源：人民网-财经频道综合手机看新闻

初冬，富春江烟波浩渺，缓缓东去。距离江边5分钟路程，是富阳市政府所在地。自富阳市成为浙江省首个县级政府权力清单试点以来，这里成了方方面面考察调研的对象。

3月7日，富阳市在其政务网上晒出浙江省首份县级权力清单。其原始行政权力从2008年的7800多项削减到4825项，常用行政权力从2500多项削减到1574项。清单并详细列出了每项权力的法律依据。

富阳市方面还向省里递交了自己无权决定的、建议省里做出调整以及建议修法的事项。“省里说大胆提，提错没关系。” 富阳市法制办副主任来建良告诉财新记者。

在此次权力清单制定中，来建良担任“规范权力运行组”组长。他说，“改革永远在路上。”

“权力清单”是十八届三中全会提出的概念。新一届中央政府上任以来，力推政府自身改革，意图推进政府治理现代化，并以此厘清政府和市场边界。

三中全会后，浙江省委、省政府即对全面深化改革作出部署。三中全会结束第二天，省长李强便召开省政府常务会议，布置权力清单工作。

浙江一直是公认的市场化程度最高的省份之一，李强却向财新记者直言，浙江虽然民营经济比重高，但要素配置的市场化程度并不高，行政审批仍然在要素配置中占据主导地位。能否形成新的政府与市场、政府与社会关系，对于浙江能否再造市场优势、民间优势，非常关键。

浙江省级部门权力清单启动半年后，行政权力从1.2333万项压缩到4236项，削减幅度达三分之二，直接行使的权力则限制在1973项。

在总结省级部门和富阳市经验后，权力清单在全省推开。至今年10月份，县市两级权力清单全部完成。

意识到改革不能单兵突进，浙江又在部署企业投资项目负面清单、财政专项资金管理清单。这三张清单重在给政府“减权减钱”，“用政府权力的减法换取市场和社会活力的加法”。

今年7月，浙江又针对“不作为”问题，部署“责任清单”制度。为解决职责交叉、边界不清问题，不少县市还做了“大部制”探索。

与此同时，浙江还推出了政务服务网，作为监督权力运作和集成政府服务的平台。

“四张清单一张网”，将审批制度改革与行政权力整体改革紧密结合，勾勒出浙江推进政府自身改革的基本框架。

权力清单如何落地

2012年底，时年53岁的李强就任浙江省省长后，首先拿政府自己开刀，抓审批制度改革，解决政府管得过多的问题。省级行政许可事项从706项减少到424项，减少了40%；非行政许可事项从560项减少到96项，减少了83%；非行政许可审批实施机关从57个减少到了30个，减少了47%。

不过，后来李强自己对单一地削减审批进行了反思。

“我们发现思路需要调整。”李强说，审批制度改革错综复杂，无论你要求减30%还是70%，部门拿出来的往往是次要的审批事项。即便命令削减的，也会通过备案制、承诺制等多种形式复辟回去。“几轮下来，审批事项削减的数字很漂亮，但企业和基层基本没感觉。”

李强意识到，只有把审批制度改革与行政权力整体改革结合起来，才能有效果。三中全会提出权力清单概念后，李强找到了方向。他要求省级部门在一个月之内，将部门权力梳理清楚。

2013年11月20日，牵头单位浙江省编委办很快发出通知，明确具体要求和工作机制。不过，对于怎么理解和落实权力清单，在浙江还是引起一番争论。

“对于权力清单，有的人认为以前也搞过，有的人认为是全新的。”浙江省编委办主任鞠建林告诉财新记者，像浙江富阳以前也搞过权力事项梳理，但当时主要是搞阳光政府。这次则是放在了厘清政府、市场和社会的权力边界，推进政府治理现代化的框架下操作。“不仅仅是一个晒的概念”。

浙江省编委办全员进入制定权力清单模式。50多位工作人员被分成七个小组，分别对口全部57家省级政府部门。省委编委办将行政权力细分为行政许可、非行政许可、行政处罚、行政强制、行政征收、行政给付、行政裁决、行政确认、行政调解、行政复议、行政奖励、财政专项资金分配监管、年检、备案、其他等15类，要求各省级部门分门别类进行梳理，搞清楚实施依据是什么，并梳理工作流程。

在此基础上，由各部门按照中央精神结合部门实际自己提出意见：哪些事项可以取消、转移、下放；哪些职责需要加强。省编委办并要求，对于需要国家层面调整的事项，也要进行梳理，由编委办统一汇总后向省里或中央汇报。

“不清理还好，一清出来吓一跳：总共有1.2333万项权力，远远超过原来的预计。企业法人和老百姓办事怎么会不麻烦呢？”李强说。

接下来是大力精简。浙江定下原则：第一，政府的权力来自于法律授予，没有法律依据的权力立即取消；第二，对基层地方政府自我管理更方便、更有效的权力，一律下放；第三，尽管有法律依据，但是不符合全面深化改革要求的权力，一律要严管。浙江还明确，法律依据严格限定于法律、行政法规、地方性法规、部门规章和地方政府规章。政府部门文件不在此范围内。

比如，原先工业产品生产许可的申请人在申请许可前，必须先向省级投资主管部门提出“符合国家产业政策的项目确认”的申请。经过核实，这项权力仅由部门规范性文件——《关于工业产品生产许可工作中严格执行国家产业政策有关问题的通知》（国质检监联（2006）632号）确认，属于部门自授权力，予以取消。

作为这项改革落地的重要执行人，鞠建林表示，“改革要系统谋划，工作上则要讲究方式方法”。他告诉财新记者，浙江设计出一套既有利于化解矛盾又有利于权力清单科学制定的工作机制。

首先是部门“自己提”。在此基础上，则要“大家评”。李强告诉财新记者，并不是说省政府想削就削。浙江组织了专家学者作为咨询小组出谋划策；还让退下来的、有比较丰富经验的老同志作为第三方去评估，并征求了市县的意见。此外，还要“有关部门审”。省编委办会同监察厅、法制办、政府研究室等部门进行审核，并将各方意见反馈给部门。用了半年时间，进行了“三报三审”，反复沟通磨合，终于将省级部门权力清单确定下来。

国家行政学院教授汪玉凯去浙江调研后，颇为赞赏。他告诉财新记者，认为第三方机制可以在全国推广，“中央部委没有这么搞，自己定就存在放权不够的问题。”

改革难在上下衔接和利益协调

但在转型期，强调“职权法定”的权力清单，面临尴尬。

“有一些我们想管的没有法律依据，我们认为计划经济色彩严重、不符合改革需求的，却是法律让我们管的。”来建良告诉财新记者。

他举例说，民间金融，国家未开闸，富阳也不是试点地区，但是民间金融市场一直存在。富阳市也成立了金融办进行监管。而财新记者查阅富阳市权力清单发现，金融办没有出现在部门列表中。

又比如，富阳市在向省里提交的建议报告中提出，《国土资源部、农业部关于完善设施农用地管理有关问题的通知》规定了国土部门和乡镇（街道）对设施农用地的审核管理等一系列监管职能，但未出台相应法规或规章。这项职能有现实需要，从依法行政角度，缺乏规章以上的法律依据。

不过，省编委办在7月发布的权力清单制定指南中，对这类情况提出了指导意见：对于确实需保留的，按照法定程序，提请立法设立行政许可或其他管理措施。

然而，一些有法律法规依据的权力却不符合改革的要求。浙江省编委办在前述指南中便举社会组织登记为例。按照《社会团体登记管理条例》，社会组织登记必须前置审批，经业务主管单位审查同意。这显然已不符合全面深化改革的要求。

李强认为，法律上有规定的比较难减。这有两种情况：一种是国家法律规定的，一种是省内立法规定以及政府规章规定的。“政府规章我们好办，重新修改规章。”李强称，浙江已先后两次提起省人大修法，涉及20个法律条款。省人大非常支持，进行了修改。还有一部分是要向中央汇报的，就提请全国人大和中央有关部门修改。

中央机构编制委员会办公室副主任王峰也总结此轮审批制度改革时说，地方取消下放行政审批事项，遇到了“天花板”。目前地方政府保留的行政审批事项，大多数是法律、行政法规和国务院决定设定，由地方实施的审批事项，地方无权自行取消；对国务院部门规章、文件自行设定的行政审批，地方本可依法不予执行，但因多方面因素制约，还得照办。

最后，浙江找到了一种折中的方法，法律法规暂时改不了的，将某种权力或者某种制度先暂时冻结，列为非常用权力，启用需要经过一定的程序申请。“没有权力废除，但可以管得更严一些。”李强称。

利益的碰撞也不可避免。鞠建林告诉财新记者，实际操作中，往往是厅长想得通，处长想不通。一位参与权力清单制定的编委办人员告诉财新记者，“也存在部门倾向于放虚不放实的问题，我们也做了一些妥协。”浙江省政府政策研究室主任沈建明则称，“起步比预想的要好，但进展比预想的要慢。”

在与权力清单相关的另一张“钱”的清单——财政专项资金管理清单制定中，利益碰撞充分体现。

建立财政专项资金管理清单，是浙江自己提出来的，于去年12月20日启动。按照设计初衷，这份清单就是针对财政专项资金管理事项过多、过散、使用绩效不高等问题，按照中央加快取消竞争性领域专项、增加一般性转移支付规模和比例的要求，对各部门的财政专项资金管理事项进行清理、整合和归并。“实际上就干一件事，省级部门不再分钱。” 沈建明称。

有参与改革设计人士告诉财新记者，许多政府部门不仅忙于审批，而且热衷于“分钱分物”，许多财政专项资金由省级部门直接分到企业乃至农户、个体户。一些握有大量财政资金的部门处室天天门庭若市，“县长来都不给好脸色看，市长来也不叫他坐一下。”

然而，省级部门分钱分物，分给你有依据，分给他也有政策。有一些比较“聪明”的企业，就专门有这么一个跑省级机关的人员。这样下去要出事。浙江下决心在全国率先建立财政专项资金管理清单制度。

省政府明确提出，省级政府部门一般不再直接向企业分配和拨付资金，不再直接向企业收取行政事业费。

“这‘两个不再’，当时确实有些阻力，经过统一思想，写进了今年的省政府工作报告。”李强介绍，今年，省财政厅约束了70%原来的专项资金，改为分到地市去，由地市来掌握。省级部门管规定、管使用，而且要用信息化手段来管理拿到政府钱的企业，“这才是精准的管理”。

沈建明表示，专项资金改革也存在“天花板”问题。竞争性领域专项资金本来就不应该存在，对企业不公平，但不少国家专项还没有取消，省里不配套就拿不到国家的钱。

“现在一些部门就拿这个当‘挡箭牌’”。沈建明对财新记者表示，中央改革需要进一步深化，“不然省里就干不下去了”。不过，沈建明也表示，起步比进展重要，“现在至少大家明白，权力是可以削减的。”

也有浙江改革的观察者担心，浙江权力清单操作模式仍然是政府主导，“今天给自己减，明天也可以给自己加。”对此，北京大学法学院教授湛中乐认为，政府拿出清单后，应该提交地方人大常委会审议通过。也有人认为，这份清理后保留下来的权力清单本身都应该有法律依据，不需要再报人大审议。

“负面清单”与“零审批”

第三张清单“企业投资项目负面清单”也同时启动，目前浙江已在舟山市、柯桥区、海宁市、嘉善县开始试点。

中国自2004年开始推行新一轮投资体制改革，不过推进十分有限。当时政府出台了《政府核准的投资项目目录》，明确目录之外的投资由审批改为备案。随后近十年的时间，这一目录一直没有得到修订更新。

到了十八届三中全会后，中央政府两次修订目录，取消或下放了如城市快速轨道交通项目、通用机场等重要项目审批权。

浙江也相应制定了《浙江省企业投资项目核准目录（2014年本）》，以后每年都将更新一个版本，并更进一步，探索对“负面清单”以外内容，实行“零审批”。不仅不进行投资审批，还试点将其他审批也取消，“先建后验”，改事前审批为事后、事中监管。

位于海宁的浙江敦奴联合实业股份有限公司（下称敦奴）文化园项目是浙江省第一个试点“零审批”的项目。这是一个浙商回归项目，根据经济和环境等综合评价，敦奴被评为“A+类重点扶持类企业”，拿到了198亩用地指标。考虑到品牌已打出，在上海用地问题难以解决，敦奴决定把总部从上海迁回。

海宁市发改局副局长许明华告诉财新记者，所谓“零审批”，是企业获得土地后，不再跑部门办规划、环评等各种审批，而由政府部门“进场”为企业服务，制定标准和要求。企业则作出具有法律效力的书面承诺，在相关部门备案并进行公示后，由企业自主开展设计评审等。项目开工前，各相关部门会对设计、报告等进行联合审查，项目竣工后再进行综合验收。

去年12月27日，敦奴申请启动“零审批”程序，10天内，完成了部门制定承诺标准、企业进行承诺，公示七天三个环节。两个月时间，项目便正式开工建设。以往，这个过程要耗时半年。

“市政府我们从来不去的，因为不需要。”敦奴的副总经理王浙峰告诉财新记者。

截至6月底，浙江累计有79个投资项目进入“先建后验”流程。不过，这项改革也碰到“天花板”。“零审批”只能从获取土地之后算起。

中国在新增建设用地领域实行一套严格的指标化管理、层层下发、按项目报批的计划模式。这意味着企业无法在审批程序外获得建设用地。“不再审批”目前局限于设计、评审和施工环节。

责任清单：“法定职责必须为”

权力清单之后，李强发现，有的部门和处室权力少了，消极怠工的情况出现了。他又提出要做责任清单，解决“懒政”问题。“法定职责必须为，不为就是失职失责。”

今年7月，浙江开始部署省级部门的责任清单。责任清单主要解决两个问题：第一，就是很多审批权下放后，部门原来的事前审批变成事中、事后的监管问题，这要作为责任清单定下去；第二，更重要的是，“还要提供公共服务”。

有的部门跟省里反映，不再审批了就不知道怎么监管了。鞠建林称，事中、事后管理，法律法规授权都有，“但大家不习惯用，武功都废了”。不过，也不能乱用，乱用同样会对市场主体造成伤害。针对此，8月，浙江在布置责任清单编制工作的通知中明确，法律法规规章、部门“三定方案”以及党中央、国务院和省委、省政府规范性文件，可作为依据。上级业务部门文件和领导讲话、上级交办的临时性事项、阶段性任务和部门规范性文件，则不作为依据。

浙江又出台《部门责任清单编制说明》，进行详细指导，甚至包括职责用语规范，“部门有决定权的事项，可用‘制定’。部门草拟但不具有决定权的事项，可用‘拟定’”等等。

今年10月，浙江省级部门责任清单全部公布，涉及部门43个，主要职责543项，细化具体工作事项3941项；涉及多个部门职责划分的事项165项；建立健全事中、事后监管制度555个；公共服务事项405项。市县部门的责任清单也将于今年12月底公布。

沈建明告诉财新记者，现在浙江还处于“减权减钱”阶段，还没有真正进入到“减人”阶段。以后，该减的地方要减，该加强的地方要加强。

著名法学家、上海交通大学凯原法学院院长季卫东认为，在社会与政府此消彼长、互相调整关系的过程中，加强事中、事后的监控和救济中，应更发挥司法机关的作用。只有在司法审查和司法救济能够充分发挥功能的地方，市场才能避免“国家性权力”与“社会性权力”的双重干扰。

大部制地方先行

在做责任清单的过程中，浙江又发现，部门之间职能的边界很多是不清楚的。“一件事你也可以管，他也可以管，或者一个法规，你可以这样解释，他可以那样解释。”省政府意识到，要进一步推进机构调整。

十八大之后，国家层面进行了又一轮大部制改革。不过，这被学者们认为只能算“微调”，远没有达到理想状态，操作性上也存在一定问题。

比如，新组建的国家食品药品监督管理总局，在鞠建林看来，地方实际很难按部委模式操作，存在“人不够”问题。相对应的，浙江省原来食药有5000人，工商有1.5万人，但把工商的流通环节食品安全监督管理职责划转，划不过来多少人。

考虑到和中央政府对接，浙江省级部门仍然按照中央方案在做机构调整。县市则展开更大步的探索。

舟山市为打造国家舟山群岛新区所做的机构调整颇具代表性。

舟山市将工商、质检、食品药品监管三局合一，又加入原卫生部门餐饮、保健品、化妆品监管职责，组建市场监督管理局，形成“大市场”监管。舟山市市场监督管理局官员告诉财新记者，原来是分段监管，现在是一段管理，除了地头（农产品）、船头（渔产品），进入消费环节后，一直到进入餐饮部门，都是由市场监督管理局一家来管。

“从政府的监管责任来看，就落在我们市场监督管理局，你再推也没有地方去推，只能自己去想办法。”这位官员表示，这样就把“外部协调变为内部协同”。

上述官员告诉财新记者，现在舟山市市场监督管理局已经进行了内部整合，实现了“一套资料，一个窗口，一次审批，一次发证”，执法人员还统一了服装。“四套程序、六套文书”已整合成“一套程序、一套文书、一个主体、一个标准”。

目前，三个局原先的职能已经被打破，实现了54%交叉，“比如原来工商的，被任命到管质监去了。”通过“三队并一队”，基层综合执法能力也得到加强。不过，内部仍需要继续磨合。

“天花板”、上下不联动问题也困扰着地方机构整合。舟山市反映，在市场监管方面，省级三局仍然独立运作，尤其是在食品安全监管职责转移后，省工商、质监部门会更加集中精力抓好现有职能的拓展和深化。

“上级重在抓深化，基层重在抓整合，两种不同的工作思维和工作步调，会引发一系列复杂多变的问题和困难。”有基层干部还表示，“有的部门就不愿意把钱分下来了”。

“大海洋”是舟山自己的探索。舟山市海洋与渔业局官员唐伟平告诉财新记者，原来是“五龙闹海”，海洋与渔业局、海事局、海警局等在海上有执法权，文化局也有海底文物保护职能，“但文化局没有船，怎么保护啊。他们虽然有这个职责，但实际上是缺位的。国土也是一样。”

他说，海上执法，行政成本太高，一条海监船需要5000多万元，一个小时的航行成本就在好几万元。所以，“大海洋”首先解决了部门职责缺位问题；其次，执法成本也大大降低，好处很多。

唐伟平认为，“大海洋”还解决了部门相互扯皮的问题。比如挖沙，海洋局有海域使用问题，国土局有矿产资源开采问题，往往还牵涉到航道安全，协调起来难度大。

2013年8月起，舟山市组建成立海洋行政执法局，与市海洋与渔业局合署办公，由市海洋行政执法局统一行使海洋行政执法权。在市海洋与渔业局管理的海监、渔政执法职能基础上，将市政府下属的国土、港航、水利水务、文广新闻等部门的涉海行政执法职能进行整合，进行联合执法。

唐伟平告诉财新记者，现在“大海洋”还处于准备阶段，下一步要把相关职能划转到海洋行政执法局。由于涉及一些部门垂直管理问题，海洋管理的机构整合更为困难。比如，海事局是交通部直属的垂直部门，又是最主要的海事执法力量之一，整合进来很困难。

鞠建林希望，对于地方机构改革，中央部门能够更加宽容。“既然中央允许地方探索，必然面临上下不对口问题，国家部门应该站在中央决策立场上，给予更多理解和支持。”

李强对财新记者说：“浙江是靠吃改革饭发展起来的。”浙江曾在“放”上敢为天下先。如今，浙江曾经长期领先全国的三大动力即民营企业、专业市场和块状经济都受到了不同程度的挑战，浙江开出的药方是继续深化改革。