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農民工是產業工人的主體，是城市的建設大軍。圖為近日，中國中鐵隧道集團有限公司承建的北京地鐵15號線安立路站工地上正在工作的農民工。 |
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新華社發 |
核心閱讀：城鎮化是我國現代化建設的歷史任務，也是擴大內需的最大潛力所在。中央經濟工作會議把城鎮化列入2013年6項工作重點，城鎮化戰略被提到了一個新高度。
如何提高城鎮化質量，因勢利導，引導城鎮化健康發展？《議政建言》推出“問計城鎮化”系列報道，通過採訪政協委員和黨外人士，為積極穩妥推進新型城鎮化建言獻策。
城鎮化，並不是新提法，但承載著新使命。我國成為世界第二大經濟體，城鎮化率達51%之后，城鎮化如何牽引經濟列車一路前行，持續健康發展？記者專訪了北京大學中國經濟研究中心主任林毅夫。
全面建成小康社會，城鎮化水平將接近高收入國家
記者：目前我國的城鎮化究竟處在一個什麼樣的坐標上？
林毅夫：與世界各國對比，可以從橫向和縱向兩方面看。橫向比較，當前發達國家、高收入國家城市化的比重在80%以上。而且，城市化的水平和經濟發展的水平高度相關。不過，縱向看，這些發達國家在歷史的早期、處於我們目前經濟發展階段的時候，它們的城市化水平是很低的。比如說，美國在19世紀初的時候農村人口的比重還在70%以上﹔東亞條件與我們一致的“亞洲四小龍”，在上世紀50年代時農村人口也是60%以上，當然，他們現在農業在經濟當中的比重從40%、50%已經降到10%以下，甚至5%不到，城市化率在80%以上。
這也看出，盡管我國目前城市化水平偏低，與工業化、農業現代化、信息化發展不同步，但在改革開放后，隨著經濟迅速發展，城鎮化進程是比較快的。
記者：根據全面小康的藍圖，我國城鎮化能達到什麼水平？
林毅夫：首先看城鎮化推動經濟發展的潛力。中國技術創新和產業升級的空間很大，而且具有后發優勢。發達國家在過去100多年，人均收入的年均增長率是2%，加上人口增長，年均經濟增長率在3%左右。但從日本到“亞洲四小龍”，在追趕的過程中利用后發優勢，可以達到8%、9%。我最近在幾個場合談到，中國還有20年的8%發展的潛力，就是根據這個判斷的。因為，在2008年時，我國人均收入按購買力平價計算隻有美國的21%，這是跟日本在1951年、新加坡在1967年、韓國在1977年、我國台灣在1975年同樣的水平，這一水平是社會勞動生產力發展的水平也是技術發展的水平指標。日本、“亞洲四小龍”在同一指標下能達到這樣的經濟增長速度20年。為什麼發展中國家發展得好，經濟發展水平就可以達到發達國家的2—3倍？原因就是后發優勢。所以十八大提出的兩個“翻一番”，這個潛力是完全存在的。展望未來10年，收入翻一番﹔未來20年，還能翻一番。這樣的話城鎮化水平肯定要提高。比如2020年，我們全面建成小康社會，人均收入水平按市場匯率計算可以達到10000美元甚至更高，城鎮化水平就相當接近高收入國家了。因此，未來城鎮化率每年提高一個百分點，是完全可能的。
好的城鎮化，需要有競爭力的就業，發展比較優勢產業
林毅夫：二戰以后，世界上出現了好的城鎮化和壞的城鎮化。好的城鎮化就是指在經濟發展的過程中，農村人口的比重不斷減少，城市人口的比重不斷增加，而且形成一種良性互動，經濟效率不斷提高，城鄉居民收入不斷增加，生活質量和環境也不斷改善。但也出現了許多壞的城鎮化現象，即城鎮化的比重增加非常多，但出現大量的貧民窟和城市裡面的失業，造成各種社會矛盾和社會不穩定。
記者：那麼，今天我們怎樣避免那種壞的城鎮化？
林毅夫：好的城鎮化進程，首先要有就業，而且是生產力水平不斷提高的就業。這一發展方式就是最近我在《新結構經濟學》裡面所講的，按照比較優勢發展。如果一個國家的經濟是按照比較優勢發展，那麼在早期，勞動力相對密集的產業，或者在資本密集型產業中勞動力相對密集的產業區段就會發展得快。這樣發展的好處是非常有競爭力，而且能夠給農村勞動力提供大量生產力水平和工資水平較高的就業機會。因為競爭力強，經濟發展和資本積累會非常快。資本積累推動產業升級，又去投資符合比較優勢的產業，創造更多收入水平高、有競爭力的就業機會。東亞各國就是靠這種發展模型在快速的城鎮化過程中避免了貧民窟的出現。政府在這一過程中也發揮應有的作用——改善基礎設施、提供公共服務、對農村提供必要的支持、提高農業生產力水平，因此城鄉、工業和農業進入良性互動。
城鎮化良性循環，必須通盤解決“雙軌制”問題
記者：您認為，當前我國城鎮化面對的突出矛盾是什麼？
林毅夫：雙軌制問題。改革開放以后，我們就從原來的重工業優先發展變成了雙軌制的發展，好處就是一軌維持穩定、一軌充分發揮比較優勢，使我們在改革開放的過程中既維持穩定，又快速發展。但由此產生了很多我在《解讀中國經濟》一書中討論的后遺症。
比如，我們的戶籍制度保証了人口的流動比較有序，但負面效果就是公共服務不均等，如城鄉二元結構裡的不均等、城市裡面的居民和農民工的不均等。目前城鎮化的比例51%，但是城市戶籍人口隻有35%，進城務工人員有近2億人不能平等享受城鎮的公共服務。並且，雙軌制下的城鎮化，既抑制了消費，又影響未來發展的潛力——因為如果農民工子女不能接受到好的教育，人力資本形成相對較少，不能適應未來經濟發展的需要。
再比如，好的城鎮化要支持發展比較優勢產業。勞動力比較密集的、符合我們比較優勢的是農戶、或是中小型的制造業或服務業。但現實情況是，他們得不到金融機構的融資，發展受到抑制。為什麼？從雙軌制遺留下來的體制使得大型企業更容易從銀行、股市獲得資金，更容易拿到補貼，更容易批來廉價的土地，所以產生了資金投入過度密集、重復建設嚴重、企業佔地過大等問題，但由大型企業創造出來的就業機會相對較少。而且，收入分配也不合理。這樣導致儲蓄、投資比重偏高，消費比重偏低。所以，要讓我們的經濟能夠健康快速發展，就需要按十八大的要求繼續深化改革，解決雙軌制這種漸進性改革中所遺留下來的問題，過渡到完善的社會主義市場經濟體系。隻有消除各種要素市場價格的扭曲，才能切實轉變發展方式。金融結構的改革，應多發展地區性的中小銀行，給勞動力相對密集的制造業、服務業和農戶提供金融服務。資源稅費也應該調到合理的水平。
記者：也就是說，解決了“雙軌制”問題，城鎮化發展就能更好地發揮穩增長、擴內需、調結構、轉方式的作用。
提高城鎮化質量，科學規劃城市群
記者：提高城鎮化質量，您有什麼建議？
林毅夫：首先是大中小城市合理布局，重視城市群發展。大城市在過度集中以后，也會出現邊際報酬遞減的問題，比較好的方式是“中心城市加城市群”。因此，應編制我國主要城市群發展大綱，協調規劃各個大城市及其輻射的中小城市（鎮）的環境負載力、人口承載力、產業布局。
相應的，公共資源和公共權力不能過度支持大城市，國家和省級在資金配置、財稅政策、金融信貸、基礎設施建設等方面向中小城市、城鎮傾斜，提高就業能力和人口聚集力。顯然，農民“市民化”的費用負擔，地方政府積極性不高，應該探討一個中央、省、市之間承擔市民化成本的合理機制。開辟資金來源，也可以通過發行市政公債解決市政投資問題。
記者：從上世紀80年代，就提“小城鎮、大戰略”，那麼，現階段，小城鎮該如何定位？
林毅夫：小城鎮主要還是服務農村。現代化的農業生產，各種服務必須來自農業以外，比如良種、化肥、農藥，農民不能自己制造。另外，農產品要進入大的市場，也必須經過中介和集散地。而且教育、文化也有很大的需求。
記者：也有一些工業產業集群落戶在小城鎮，很有特色。
林毅夫：但要透過城市網進入到大城市圈裡去。比如像廣東、江浙一帶，一個地方就發展一個產業群，像電子、紡織。甚至細到專門做領帶、襪子，可是集聚在一起交易成本就很低，競爭力很強。
林毅夫：發展城市群,要打破行政壁壘，建立城市之間的稅收同盟和服務同盟。規劃城市群並不是指把城市群裡面所有的單位都設置在同一個行政區裡，各個城市的功能、服務是交叉的。比如北京和廊坊這麼近，廊坊是否要建飛機場？有的省，在很小的一個地域裡就有五六個飛機場，重復建設。城市群和行政區並不完全重合，怎麼讓經濟功能有機統一？規劃不能各搞各的，稅收和服務必須協調。服務共享，稅收不共享，就一定會有矛盾。
還要強調，城鎮化必須與新農村建設兩輪驅動。對中國而言，農業永遠是基礎。我國城鎮化按照一年1％的速度發展，2020年農村人口仍然佔總人口的約40%，他們的生活也必須現代化，不然怎麼算“全面建成小康社會”？
城鎮化進行時（鏈接）
江 蘇
江蘇省不斷推進區域一體化發展，提出“大力推進特大城市和大城市建設、積極合理發展中小城市、擇優培育重點中心鎮、全面提高城鎮發展質量”的城鎮化發展方針，積極構建“三圈五軸”的城鎮空間布局，並相繼編制完成《蘇錫常都市圈規劃》、《南京都市圈規劃》、《徐州都市圈規劃》、《江蘇省沿江城市帶規劃》以及沿江、沿滬寧線、東隴海線、沿海區域發展規劃，在全省范圍內形成“四沿”生產力布局。目前江蘇省以長三角為依托，產業集群規模不斷擴大，產業發展吸引了勞動力、資本、技術等生產要素的集中集聚，提升了城市的輻射帶動作用，形成了以產業集聚帶動人口集聚，以人口集聚促進城鎮化發展的態勢。
天 津
天津的小城鎮發展主要分為四種類型:整體推進型、都市擴散型、開發拓展型和“三集中”型。其主要做法為鄉鎮政府主導的“以宅基地換房”，先解決搬遷農民的安置問題,然后通過土地集約增值的收益發展地區產業，解決農村居民的就業問題。將農民的集中居住與城鎮化、產業化有機結合。
陝 西
陝西省按照擇優扶強的原則，對縣城以外的100個重點建制鎮賦予縣級管理權限，集中財力，力爭用3到5年的努力，使其成為全省縣域經濟新的增長點。該省安排專項資金，成立陝西省城鎮建設投資公司，為100個重點鎮建設搭建融資平台。省市財政設立100個重點鎮建設專項資金,用於基礎設施和公共服務設施建設。在100個重點鎮按照縣城標准征收城鎮基礎設施配套費、生活垃圾處理費和污水處理費，用於城鎮基礎設施建設和維護。
山 東
山東省積極構筑“一群一圈一區一帶”的城鎮化空間格局。“一群”是以青島為龍頭、青島和濟南為中心的山東半島城市群，是藍色經濟區建設的重要載體、全省經濟社會和城鎮化發展的核心區。“一圈”是以濟南為中心的濟南都市圈，是帶動該省中西部發展、加快城鎮化進程的經濟增長極。“一區”是以東營為中心，依托黃河三角洲高效生態經濟區的開發建設培植的環渤海經濟圈新的經濟增長極和城鎮發展區。“一帶”是以日照為對外開放平台，以臨沂、濟寧為中心，依托魯南經濟帶尤其是魯南臨港產業帶的開發建設構筑的亞歐大陸橋東部新的經濟增長極和城鎮帶。
