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分享到QQ空間中新網1月22日電 最新一期《學習時報》刊登王長江的署名文章《反腐需加強制度頂層設計》指出，從今天腐敗現象尚未得到有效遏制的現實看，反腐倡廉建設的頂層設計並未完善。
文章指出，隨著整個改革走向深入，反腐也正進入攻堅階段。一方面，黨中央新領導班子履新以來，反腐敗的力度明顯增大，引起了國內外的廣泛關注。社會參與的力度也由於信息網絡技術的發展而迅速增強。另一方面，腐敗現象層出不窮，越來越嚴重地影響著黨的公信力。不少方面腐敗發展的勢頭並未得到有效遏制，說明我們已有的反腐措施還需進一步完善。嚴峻的反腐斗爭形勢，十分迫切地要求我們把加強反腐制度頂層設計的問題提上日程。
反腐倡廉建設的頂層設計仍需大力加強
我們所說的政治領域的腐敗現象，歸根結底，是和公權力密切聯系在一起的，是公權力運行的必然伴生物。有公權力，就有產生腐敗的可能﹔公權力缺乏約束，必然產生腐敗。所以，遏制腐敗，就必須把權力約束起來，把權力關進籠子裡。正因為此，才需要我們對反腐進行制度設計。
但是，歷史地看，我們缺乏這方面的觀念。我們往往把腐敗看作來自外面的腐蝕，把腐敗現象歸因於剝削階級思想的影響。不僅如此，傳統理論還有意無意地強化著這樣的觀念，似乎我們共產黨天然與腐敗現象絕緣。例如，一說到權力，我們就強調隻有具體的權力而不存在抽象的權力。權力是否產生腐敗，要看掌握在什麼人的手中。這就從邏輯上導致一個結論，似乎掌握在剝削階級手中的權力自然會腐敗，而掌握在無產階級先進政黨手中的權力則不可能腐敗。按照這一邏輯，黨內出現腐敗是偶然的現象，是極少數干部經不住考驗，被剝削階級思想腐蝕而產生的結果。於是，反腐就變得很簡單：想方設法對干部加強思想教育，增強他們的黨性修養，提高他們用權力為人民服務的自覺性。在這種主要靠思想教育來解決問題的理念支配下，我們忽視了制度建設問題。結果如我們看到的，在物資貧乏、可利用財富有限的計劃經濟時期，腐敗主要以特權形式體現出來，因而尚不明顯﹔一旦進入經濟發展的市場經濟階段后，財富總量和可供分配的資源大大增加，腐敗現象便顯得非常突出。
應當承認，隨著改革開放的進一步推進，我們對腐敗的認識在不斷深入，反腐的理念也在不斷轉變。最突出的是，我們逐漸接受了關於腐敗產生的普世觀點，看到了腐敗與權力的必然聯系。我們終於認識到，腐敗內生於權力的本性。如套用鄧小平的句式可以說，腐敗現象既不姓社，也不姓資，資本主義社會有，社會主義社會同樣會有。與此相應，從權力約束上尋求治本之策，成為今天反腐敗的特點和全黨共識。黨的十六屆四中全會《決定》反映了全黨在這個問題上的認識飛躍。，即“堅持標本兼治、綜合治理，懲防並舉、注重預防，抓緊建立健全與社會主義市場經濟體制相適應的教育、制度、監督並重的懲治和預防腐敗體系”。十七大強調“確保權力正確行使，必須讓權力在陽光下運行。要堅持用制度管權、管事、管人，建立健全決策權、執行權、監督權既相互制約又相互協調的權力結構和運行機制”。這標志著，制度建設已經作為反腐的治本之策得到確立。
然而，制度是一項系統工程。屢禁不絕的腐敗現象表明，用零打碎敲的措施進行約束，就好比堂吉訶德用長矛大戰風車，遠遠不足以把權力關進籠子裡。除了教育和制度並重、兩大領域都要加強力度之外，在權力約束領域，還必須把縱向權力制約、橫向權力制約和非權力對權力的制約統籌起來，形成多元化的監督約束體系，遏制腐敗才有足夠的力量。建設這樣一個體系，需要一個長期的過程。從現實情況看，我們的權力約束還更多地著眼於依靠行政命令體制，過多地依賴縱向地用上級權力對下級權力進行約束。我們強調了一系列“必須”、“一定”、“堅持”、“絕不”，主體卻非常單一，不言自明地主要指上級機關。這種權力約束導致的難題是：約束權力的權力由誰來約束？歷史証明，把希望寄托在縱向的權力約束上，不可能從根本上遏制腐敗。這是中國歷朝歷代被腐敗困擾而人亡政息給我們的最深刻的教訓。可以說，從今天腐敗現象尚未得到有效遏制的現實看，反腐倡廉建設的頂層設計並未完善。
需要對現有的反腐倡廉制度進行梳理
這些年來，反腐倡廉制度在朝著體系化的方向邁進。但是，客觀地說，缺乏體系性、系統性，仍然是現有反腐倡廉制度的突出特點。究其原因，根本還在於我們對制度的思考缺乏系統思維。
什麼是體系？英文為“SYS-TEM”，可同時譯為制度、體制、體系等。可見，體系和系統本應是一個概念。反腐制度作為一個體系，應該是一個把理論、政策、規則、程序、措施連接在一起的能運行的系統。從這個角度講，現行反腐倡廉制度存在兩個問題。第一，我們往往把它的文本體系誤認為體系本身，似乎針對問題提出的要求、作出的規定、採取的措施、制定的條例之總和就是制度建設的內容，滿足乃至熱衷於這些文件文本的起草，似乎形成了文件，就算完成了制度建設。結果是，關於反腐敗的文件不老少，甚至多得記都記不住，落實起來卻是按下葫蘆起來瓢，顧得了頭顧不了腳，經常是雨過地皮濕。第二，隻加強了制度要素建設，而非制度體系建設。從系統論的角度講，出台的各項要求、規定、措施，如果不能有機地連接起來，形成閉合的系統，那麼，這些要求、規定、措施至多隻能叫做制度的要素，而不是制度本身。對於完整的制度體系來說，制度要素必不可少。制度建設，首先應該是制度要素的建設。好比蓋一棟樓，磚瓦是必不可少的材料一樣。但是，並非有了磚瓦就等於建成了大樓。有了磚瓦之后，這些磚瓦怎樣組合，才是最重要的問題。組合不科學，不但再多的磚瓦也無用，甚至可能沒蓋完就塌掉了。反腐制度建設亦是如此。不同隻在於，反腐制度不似平地起樓從頭開始，而是在現有的政治體制條件下進行。每個制度要素在進入這套體制時，都會和原有的各個要素發生碰撞、博弈。因此，嚴格說來，所謂制度，應當是新增的制度要素和原有的體制環境、已存在的各種要素進行博弈后達成的一種平衡狀態。所以，常有人說，制度是人制定的，這種觀點其實並不正確。制度不是人制定的。制度要素才是人制定的，而制度則是在各要素、各既有條件的博弈中形成的。
要素之間缺乏連接，或是連接了也不能閉合起來，會導致制度建設事倍功半，甚至出現制度變形。特別是，當以上所說的三種制約出現倚多倚少的不均衡狀態時，這種變形便不可避免。例如，體現上對下監督的巡視制度，若不和完善下對上的監督相結合，就會出現“誰來管欽差”的問題﹔單向地加強對紀委的垂直領導，就會產生“誰來管紀委”的問題。實際上，縱向權力制約隻有在橫向權力制約和非權力對權力制約都得到加強的情況下，才能防止出現變形，保証反腐敗不誤入歧途。從這個角度看，我對所謂紀委垂直領導的主張和當今部門權力普遍垂直化的趨勢持質疑的態度。從原理上講，紀委直接體現的應當是權力的橫向監督而非縱向監督。間接地，它也體現非權力對權力的監督。因為按照列寧的設計，黨的紀律監察機構應當是黨的代表大會選出的機關，由代表們授權對黨委會行使權力的行為進行監督。把它變成縱向監督，必然引發一系列其他問題。這些年地方上紀委部門腐敗現象頻出，事實上就是給這種狀況的出現敲響了警鐘。
從權力運行規律的高度來把握反腐倡廉制度建設
腐敗沒有階級性，主要由公權力的特性決定，對任何社會和國家都是公害。任何一個國家和社會要想健康發展，都不能不把反對腐敗放在重要的地位。也正因為此，在不同政治制度之間，反腐的經驗和成果是可以相互借鑒的。
從實踐看，遏制腐敗比較成功的國家，往往也是對公權力約束力度較大的國家。其制度通常有兩個特別突出的方面。其一，分散權力，使其來源多元化。西方學者很早就提出的立法權、司法權、行政權“三權分立”和權力制衡的原則，是西方國家政治制度的基石，對維護資本主義制度的持續運行有著重要的作用。西方發達國家各有自己的文化傳統，相互之間的具體制度也各有千秋，但共同特點是都體現了這些原則的基本方面。此外，廣言之，西方文官制度也是顯示權力制衡的一個重要方面。這種制度把獲得公職的機會均勻地分布到社會中，以法律來規范，利用憲法和法律至高無上的地位，來保証很大一部分公權力的運行不受執政者隨意干擾。其二，非權力對權力的制約。通過政黨之間的合法競爭，一些政黨掌握公權力，敗選的政黨則作為在野黨或反對黨，自然處於監督地位，對執政黨百般挑剔。此外，憲法和法律通過保障媒體和社會利益團體獨立開展活動，也對執政黨行使權力起著監督作用。
我們選擇了中國特色社會主義道路，既不搞西方多黨制，也不搞西方式“三權分立”。這是我國政治體制不可逾越的底線。但是，我們要不要有權力之間的橫向監督和非權力對權力的監督？答案恐怕是肯定的。沒有權力之間的橫向監督和非權力對權力的監督，強有力的監督便無從談起。對此，我們亟需加大探索的力度。
在橫向權力制約方面，最重要的是解決好權力相互制約與黨的領導的關系。我們不能像西方一些國家那樣，把權力相互制約變成為一己之私勾心斗角、相互扯皮，而是既相互制約，又相互協調。黨的領導無疑是做到這一點的根本保証。但是，做好這個保証的前提，是黨的領導要科學。對公權力運行進行過多的干預，就會變成黨組織事無巨細地包攬一切，人為地搞亂不同權力之間的邊界，使權力制約無從著手。這裡面的關鍵在於，執政黨應該按照權力的自身規律去影響和控制它的運行，而不是隨意越過邊界去取代它。
在非權力對權力的監督方面，最重要的有三點。一是民眾的廣泛參與。民主是約束權力的最好途徑。讓民眾起來監督政府，政府就不敢懈怠，我們黨在陝甘寧邊區時就有了這樣的體會。最近中央出台的八項規定，之所以獲得公眾好評，其意義不在於更加細化、更具可操作性，而是把對權力的規范公之於眾，成為民眾對權力運行進行監督的依循，本質上是對非權力監督權力路徑的探索。這方面的平台以前比較狹小，大有進一步拓展的必要。二是納入體制。隨著信息社會的發展，新興媒體介入反腐，是近年反腐領域的新氣象。“網絡反腐”是非權力對權力監督的典型體現，其帶出的消極方面固然要規范，但其積極作用應充分肯定。“網絡反腐”目前之所以是一把雙刃劍，很重要的一個原因是因為它是一種體制外的路徑。明智的做法應該是在體制內擴充空間，盡可能把各種非權力監督權力的形式都納入體制中，而不是任其溢出體制之外。三是防止在納入體制的過程中把非權力約束扭曲為權力監督，特別是扭曲為縱向權力監督。在我國“官本位”觀念在政治生活中居強勢支配地位的現實下，這是很容易發生的事情，應予高度警惕。
