專家談鐵路體制改革須破解巨額債務“黑洞”

2013年03月13日12:56 來源：中國証券報手機看新聞

　　歷經30年，被稱作是中國計劃經濟體制最后一個堡壘的鐵路體制改革終於破冰。本月10日，國務院機構改革和職能轉變方案正式對外披露，實行鐵路政企分開成為鐵路體制改革的第一步。

　　根據改革方案，鐵道部擬訂鐵路發展規劃和政策的行政職責劃入交通運輸部﹔組建國家鐵路局，由交通運輸部管理，承擔鐵道部的其他行政職責﹔組建中國鐵路總公司，承擔鐵道部的企業職責﹔不再保留鐵道部。

　　打破政企不分體制、建立新的中國鐵路總公司，鐵路即將邁出市場化改革的第一步，並為今后的鐵路改革打下基礎。接下來，如何通過體制的重樹，來解決當前鐵路資產負債率偏高、鐵路運營效率較低、社會資本很難進入鐵路領域等現實問題，則將成為未來鐵路體制改革中最為期待的內容，有業內人士將之形象地比喻為“破冰之后的鐵路體制改革要准備打好三大戰役”。

　　破解巨額債務“黑洞”

　　“鐵路債務危機即將成為一個黑洞，絕不是隻要再增發幾次政府支持債券和應急貸款就可以解決問題的，其規模膨脹之快和影響的嚴重性會大大超過多數人願意接受的程度。”這是2012年北京交通大學教授榮朝和和武劍紅撰寫的《鐵路債務危機與改革思路》論文中對當前鐵路債務的評價。

　　並不是危言聳聽，鐵路債務問題一度被認為是倒逼鐵路體制改革的重要原因之一。

　　根據中審亞太會計師事務所出具的《鐵道部2012年3季度匯總財務報表審計報告》，截至2012年三季度，鐵道部的總資產為43044億元，負債為26607億元，資產負債率為61.81%，稅后利潤則為負85.41億元。

　　雖然對比整體交通運輸領域的資產負債率，鐵路資產負債率並未達到行業內最高，但是據業內人士初步測算，鐵路每年所背負的利息支出已經超過千億元，負債所帶給鐵路的經營壓力顯而易見。

　　“分析鐵路的債務問題，應該先弄清楚鐵路債務的形成過程和形成原因，再來考慮鐵路債務如何解決。”發改委綜合運輸所運輸管理研究室主任劉斌告訴中國証券報記者，在2005年以前，鐵路資產負債率一直在30%-35%左右的區間裡，但是在2005年到2010年這五年時間，鐵路跨越式發展，每年投資增速達到80%，同時鐵路資產負債率也逐年攀升。

　　“目前鐵路2.6萬億元債務中，主要是近幾年鐵路大規模投資建設而形成的。這就說明過去我們鐵路高負債的發展模式是有問題的。”劉斌指出，“考慮鐵路債務問題，不僅僅要考慮鐵道部的負債情況，還應同時考慮地方政府在投資修建鐵路過程中形成的債務問題。”據統計，由各省融資平台以貸款和發債形式籌集的數千億元鐵路建設資金也面臨著同樣的風險。“十二五”期末，鐵路部門和地方政府的鐵路債務將達到5萬億元左右，相當於同期全國GDP的8～9%。

　　“日本鐵路改革的教訓表明，若對鐵路巨額債務的不斷發展不採取措施，則很快會演變成鐵路債務對國家財政的‘綁架’。”北京交通大學經濟管理學院教授武劍紅對中國証券報記者表示，“未來鐵路發展，決不能再按照舊模式來搞。”

　　今年“兩會”期間，鐵道部部長盛光祖就鐵路債務問題曾公開表示，“鐵路債務應由有關部門區別其屬性，以區別公益性鐵路還是經營性鐵路，債務問題會得到妥善的解決。”

　　這一表態，被市場理解為，國家財政會對“公益性”鐵路形成的債務進行“買單”，而經營性鐵路的債務則將由鐵路本身進行化解。

　　針對這個問題，武劍紅表示，國家財政是否應該出資來解決鐵路債務，並不是首要的問題，首要的問題是應該先弄清楚鐵路巨額債務形成的體制和機制性的原因，總結經驗和教訓。“可將部分鐵路債務剝離出來，國家財政也應該對因修建真正的公益性鐵路項目所形成的債務進行減免。但是在解決債務問題之前，必須對每一個鐵路項目的債務性質進行科學的認定。”

　　對於這個判斷，劉斌有相似的觀點。他指出：“過去的確有一些線路的投資標准過高、投資額度過大，一些盈利能力不是很好的項目也被盲目上馬，給鐵路債務帶來了很大的風險。未來鐵路發展應避免形成不合理的債務。”

　　目前鐵路債務的構成主要有三方面：一是鐵路發行的各類建設債券﹔二是銀行等金融機構貸款﹔三是商業信用負債，即一些大型施工企業和裝備制造企業的應收賬款。其中以金融機構貸款規模最為龐大，鐵路債務的處理，也成為影響銀行業穩定的重要因素之一。

　　今年“兩會”期間，中央人民銀行副行長易綱在小組討論時也談到鐵路債務問題。易綱表示，“鐵路在建設過程中，牽扯到眾多銀行，既有全國性銀行，也有地方性銀行，既有大銀行，也有小銀行，因此一定要把債券債務關系理清。”

　　“國家對鐵路進行支持，這是由鐵路在國民經濟中的地位決定的，但是市場不應該無視財務風險。”對於鐵路債務給銀行系統帶來的風險，劉斌認為，這是市場未能對風險進行充分考慮的結果，市場應對風險的判斷承擔相應責任。

　　扭轉提價必然預期

　　在國務院宣布鐵路機構改革方案后，市場對於鐵路運價的判斷高度一致，都認為鐵路運價將會大幅上漲。

　　此前，鐵道部部長盛光祖曾公開表示：“鐵路平均票價偏低，今后鐵路要按照市場規律，企業化經營來定票價。”

　　一石激起千層浪。盛光祖的表態更加重了市場對於未來鐵路運價是否會上漲的擔心。“對於我們這種離開鐵路運輸就不能生存的企業而言，鐵道部撤銷，鐵路政企分開，企業是否會面臨運不起？”在今年“兩會”期間，貴州團審議國務院機構改革和職能轉變方案時，全國人大代表、貴州開磷有限責任公司董事長屈慶麟發出疑問。

　　全國人大代表、中國中鐵隧道集團副總工程師王夢恕在接受媒體採訪時也表示，“(鐵路政企分開后)企業會為了自己的利益最大化，客運票價肯定會上漲，既然市場化了，貨運也會漲，鐵路靠貨運賺錢，來補貼鐵路建設。”

　　總結市場認為鐵路運價將會上調的理由主要有兩點：一是當前鐵路債務較重，提高運價可以一定程度上彌補虧損﹔二是鐵路政企分開后，鐵路運輸公司將形成“一家獨大”的局面，市場擔心壟斷企業會大規模上調運輸價格。

　　“上調鐵路運價，對於鐵路運輸企業來講是飲鴆止渴，對於國家整體運輸效率來講是一種損失。”劉斌告訴中國証券報記者，“上調運輸價格，短期內可能會帶來一定收入的增加，但是會對貨源和客源有較大的擠出。鐵路運價上漲並不能解決效率低下導致的虧損問題。”

　　他告訴中國証券報記者，日本鐵路在上世紀改革前的13年間，曾先后上調了11次運價，但是未能扭轉日本鐵路虧損的局面，相反，日本鐵路的市場佔有率逐年下滑，鐵路在綜合運輸方式中的競爭力非常低。

　　“運價低、運量大，是鐵路運輸的核心競爭力，如果鐵路喪失了低運價的運輸優勢，也會失去核心競爭力。”劉斌表示。

　　事實上，我國鐵路近幾年來貨運價格也是在不斷上漲中，鐵路貨運價格從2006年開始每年小幅上調。最近一次調整在今年2月20日，全國鐵路實行統一運價的營業線貨運平均運價水平每噸公裡上調1.5分錢。據了解，此次貨運價格上漲幅度略高於去年上漲幅度。

　　“鐵路寄希望於利用運價上漲的方式來解決債務問題是不現實的，有些鐵路貨物的運價上漲空間已經非常有限。”武劍紅告訴中國証券報記者，“從目前來看，鐵路貨運價格的競爭優勢主要集中在煤炭等大宗商品運輸上，但是對於一些高附加值的產品，鐵路運輸目前並不具有多大的優勢，譬如集裝箱運輸和冷藏運輸等，如果漲價，很有可能會將這部分市場進一步擠向公路運輸。”

　　關於鐵路運價未來的調整方向，武劍紅指出，鐵路運價的改革重點在於建立適應市場經濟要求的運價管理體制，對於不同的運輸產品實行差別定價。並增加運價調整的彈性。總的原則是“管住壟斷，放開競爭”。即：對具有壟斷性質的鐵路產品，如煤炭運輸等，進行監管﹔而對處於其他運輸方式競爭下的鐵路產品，如化工品、電子電器、機械、醫藥品運輸等，實行市場定價。當然，如果運輸產品是公益性的，如學生運輸，財政應該給予一部分補貼。

　　“鐵路體制改革的初期，可能會有運輸價格的調整，我們並不希望出現，但是從長期來看，鐵路體制改革完成后，一定要提高鐵路運輸效率，降低鐵路的運營成本，在市場競爭環境下，鐵路運價應在與其他運輸方式間的比價關系中，保持一個較低的狀態。”劉斌認為，“未來鐵路是否會出現大規模的價格上漲，也成為鐵路改革是否成功的重要標志之一。”

　　打碎投融資瓶頸

　　鐵道部撤銷，鐵路實行政企分開，為鐵路體制改革打響了第一槍，而長期作為鐵路發展瓶頸的鐵路投融資體制改革也將隨著鐵路體制改革有所破題。

　　呼吁社會資本進入鐵路行業的聲音不絕於耳。全國政協委員、鄭州鐵路局黨委書記楊建祥在今年“兩會”期間曾表示，當前鐵路融資渠道偏少，鐵路投融資體制亟待改革，應該廣泛吸引社會資本參與鐵路投資，保障投資者收益。

　　事實上，雖然近些年國家對於社會資本進入到鐵路領域中來有很多政策進行推進，但是鐵路投資主體較為單一的情況並沒有得到實質性的改變。

　　“鐵路投融資體制改革是鐵路體制改革的下游性問題。”武劍紅表示，“鐵路政企分開的體制改革是鐵路投融資體制改革的前提和基礎，隨著鐵路政企分開后各項政策、措施和配套法規的不斷落實，鐵路競爭‘公平性’和運價‘合理性’等問題將得到較好解決，鐵路投融資問題也將會迎刃而解。”

　　“對於社會資本進入到鐵路系統中來，目前已經解決了制度障礙，下一步要解決鐵路產業組織中的壟斷問題。”劉斌認為，壟斷改革將分兩步走：第一步，完成國鐵公司化改造，同時要建立新的行業規則，引導社會資本進入﹔第二步，鐵路企業引進新的戰略投資人，實現上市融資，進行兼並重組，社會資本參與鐵路專業化公司設立等，增加社會資本進入鐵路領域的路徑。

　　“隻有讓社會資本進入到鐵路系統中來，才能解決鐵路發展不充分的問題，這也是鐵路打破壟斷、市場化改革是否成功的標志。”劉斌表示。

　　鐵路變革大事記

　　◆1949年2月，中央軍委鐵道部在北平王府井南口霞公府挂牌辦公。

　　◆1949年10月，中央人民政府鐵道部成立，這是中華人民共和國政府成立最早的部門之一。

　　◆1967年5月31日，為了保障鐵路運輸暢通，中共中央和國務院決定對鐵道部實行軍事管制。6月12日，國務院和中央軍委又決定對全國鐵路實行全面軍事管制。

　　◆1970年7月，鐵道部、交通部和郵電部郵政部分合並成立新的交通部。

　　◆1975年1月，召開全國人民代表大會四屆一次會議后，鄧小平主持中央日常工作，他從整頓鐵路開始著手整頓全國各條戰線。從這一年起，鐵道、交通兩部重新分立。

　　◆1983年底，鐵道兵集體轉業並入鐵道部，結束了中國人民解放軍序列當中一個特殊兵種的歷史使命。

　　◆1986年，時任鐵道部部長的丁關根提出鐵路系統內部“大包干”的方針，將原本收歸於鐵道部的財務、勞資、人事等權力直接下放到各地路局，試行鐵路行業的經濟責任大包干。

　　◆1992年，鐵道部開始建立現代企業制度試點。1993年成立了廣鐵集團，1995年建立了大連鐵道有限公司。

　　◆1998年以后，鐵道部改革力度增強。當年，工程、建筑、工業、物資、通信五大總公司開始逐漸與鐵道部實行結構式分離。

　　◆2000年，時任鐵道部部長的傅志寰提出“網運分離”的鐵路改革思路。