僅靠《預算法》堵不住政府舉債漏洞

對於地方政府舉債行為，《預算法》雖然有約束，但並沒有禁止其他舉債渠道和方式。應當及時修改有關的法律條款對此進行約束，否則，這次對地方債的審計也隻限於一次審計而已。

文顯堂

地方政府債務問題，已經引起中央的高度警覺。近日，國務院要求審計機關對地方政府性債務進行審計。這一舉措引起了強烈的社會反響。

30多年前，為解放思想，擺脫計劃經濟的束縛，推動改革開放，鄧小平主張不爭論，先干了再說。這一主張在改革開放初期發揮了革命性的作用。但隨著改革開放的深入，尤其是進入市場經濟以后，應該及時轉入“先立規矩后辦事”的軌道，不能永遠都是先干了再說，以防止留下的漏洞變成黑洞。

按照《預算法》的規定，“除法律和國務院文件另有規定外，地方政府不得發行地方政府債券”。這個規定的本意是禁止地方政府舉債，但由於隻對地方政府發行債券行為進行了禁止性的約束，沒有對其他舉債行為進行禁止性約束。所以，地方政府就採取設立公司的方式舉債，通過組建融資平台公司，繞開法律約束，結果形成了今天的局面。當然，我們不能一概否定政府融資平台的歷史作用。

融資平台的最早雛形，始於上世紀80年代，廣東採取了“貸款修路、收費還貸”政策，隨后，其他地方政府紛紛效仿，建立融資平台，舉債進行基礎設施建議。此時，對於地方政府的這種舉債方式和行為，就應當及時立規矩，加以約束。

1994年分稅制改革后，地方政府開始更多依賴融資平台，籌措資金。據審計署去年公布的數據，全國涉及地方政府性債務的融資平台公司有6576家。有了政府背景的融資平台很容易獲得銀行貸款、發行城投債。但是，融資平台的具體舉債規模和償債能力審核，既未納入人大審議，也沒有明確的規矩，陷入了無序的混亂狀態，導致相當一部分債務成了隱性債務，誰也弄不清地方政府債務究竟有多少。

今年全國兩會上，審計署有關人士表示，地方債務總額在15萬億~18萬億元，具體究竟是多少，他也不能給出一個准確的答復。

本來，地方政府舉債，全世界通行，因為地方政府適度舉債，對於加強基礎設施建設和向社會提供公共服務產品，具有重要的作用。但必須先立規矩，盡可能堵住漏洞，然后再辦事，這樣可以避免付出更大的代價，真正由代價管理向預見管理轉變。

所以，這次對地方政府債務進行審計，不僅要摸清黑洞，讓它透明起來，及時加以解決，而且還要舉一反三，真正做到先立規矩后辦事。

先立規矩的實質是堵漏洞，但現在許多規矩本身就有很多漏洞，同樣會導致黑洞的形成。對於地方政府舉債行為，《預算法》雖然有約束，但並沒有禁止其他舉債渠道和方式。這個漏洞就變成目前的政府債務黑洞。

為什麼會留下這個漏洞？原因在於政府自立規矩，立法機構論証不充分，修訂不及時。地方政府債務問題不是今年才出現，應當說，《預算法》頒布以后，在執行地方政府舉債約束條款時，一旦發現地方政府又通過其他渠道和方式舉債問題時，就應當及時修改有關的法律條款進行約束。然而，到目前為止，有關立法部門還沒有這樣的動意，各級人大代表也大多沉默，沒有為此提出任何立法議案。這種狀況應當改變，否則，這次對地方政府債務的審計也隻限於一次審計而已。