城市規劃：改來改去為哪般（學者觀點·關注城鎮化中的不良傾向⑤）

　　對城市規劃被隨意修改的批評已經提出許多年了，一直未能很好解決，其中既有認識問題，也有工作偏差。2007年全國人大公布《城鄉規劃法》，對城鄉規劃中包括城市總體規劃和詳細規劃在內的法定規劃編制和調整審批程序，做出了明確、具體的規定，以防止規劃被隨意修改。《城鄉規劃法》還規定了允許修改法定規劃的幾種情形，包括上位規劃發生變更，要求修改下位規劃﹔行政區劃調整﹔國務院批准重大工程需要﹔規劃評估認為需要修改以及規劃審批機關認為應當修改等。《城鄉規劃法》還要求，規劃修改應當對原規劃的實施情況進行總結並報告。規劃修改涉及強制性內容的，應當向原審批機關提出專題報告，同意后方可進行。修改后影響利害關系人利益的，應當依法補償，等等。 

　　隨意修改城市規劃，既違反建設的基本規律，又影響社會和諧穩定

　　為何要對城市規劃的法定規劃編制和修改做出這些具體規定？原因在於城市規劃具有綜合統籌的特點。

　　其一，城市規劃的實施依賴於多個行政主管部門和專業管理部門協調進行。對城市規劃法定規劃不合適的修改必將影響相關部門或利益主體的利益要求。

　　其二，城市規劃是針對城市建設制定的規劃，而城市建設是由不同利益主體進行的。不同利益主體在完成他們的基建設施后，對他們的設施就有日常維護、經營管理以及所有和使用權利的要求。一般百姓在購買房屋后，對他們的房產以及附屬的公共服務配套、基礎設施配套、綠地設施等，都有所有或者使用的相應權利。城市規劃即是規定這些建設用地、建筑設施等的規劃和建設條件的。在項目安排、建設過程中，建設方必須滿足這些條件，以此來維持和保障城市功能、基礎設施和服務配套設施的正常運轉。另一方面，城市規劃也是對土地使用和建筑設施的合法性認定，凡是符合城市規劃的土地使用和建設項目，都應受到法律保護。

　　其三，城市建設的參與部門多、投資巨大，且需要逐步建設完善和長年維護。這些建設有著它們自身運營規律，需要多重利益協調。為了避免瞎指揮、一屆政府一個主意，需要城市規劃建設大法的規范。

　　其四，城市也是國家和社會財富積累的地方，是產業升級和人員、資金、商品等流動聚集的地點。保護城市的福祉，需要城市規劃的支持。隨意修改城市規劃，既違反了城市規劃建設的基本規律，也對土地和建筑等所有和使用權利造成影響，威脅了社會各個階層和利益團體之間的和諧穩定。

　　有些城市規劃修改成為爭取項目、政策的工具   

　　我國正處在城鎮化快速發展階段，特別是過去幾十年，城市發展速度快。發展的宏觀條件如社會經濟狀況和國家經濟社會政策的變化也很快﹔城市的區域條件，包括區域基礎設施建設狀況也在不斷變化。面對這些變化，城市規劃需要採取新的理念、方法來加以應對。在當前，城市規劃的修改有時看起來也無可奈何。

　　此外，新領導上任，需要有新的執政理念，特別是對城市建設工作多有經驗的領導，喜歡編制一些規劃，特別像城市的戰略規劃等，來研究形成對這個城市發展的新的認識,借此可以統一執政團隊和所屬部門對發展的共識。例如，現在一些城市提出規劃“決戰一百天”的情況比較多。有些地方，為了爭取國家政策支持或政績需要，也在編制發展戰略、新區規劃或者大地區的總體城市設計，等等。這些戰略規劃、新區規劃、總體城市設計，多數針對的是國家新的政策或發展理念，如果把新的政策爭取下來，這些規劃的任務也就完成了，之后按照法定程序對規劃進行修改。這樣，那些非法定規劃就成為爭取項目和政策的工具。

　　有些特殊的原因，也產生規劃被多次修改的情況。例如我國土地使用制度改革，實行土地儲備和招拍挂制度，要求對城市土地使用的性質、規模、條件等作出具體規定，需要編制控制性詳細規劃予以配合。在規劃實施中，面對一些利益訴求，隻能修改規劃。這種做法現在叫動態維護。然而，規劃的動態維護中，又有哪些老百姓的意見能夠納入其中呢？目前看來很難，這又成為一個新的問題。

　　城市規劃經常“變臉”原因復雜

　　一是規劃的修改確實受到許多不太正常情況的影響，其中包括部門至上、官僚主義、政績要求、長官意志等。許多地方規劃部門在編制控制性詳細規劃過程中，為減輕承擔的責任，淡化強制性要求，為之后潛在的修改規劃條件打開口子，造成了規劃指標不斷被修改、突破的亂象。

　　二是對城市發展的規律把握能力不強，缺乏對城市發展的科學認識。一些地方寄希望於通過試錯來尋找發展出路。遺憾的是，許多錯誤常常被許多前人的經驗証明是肯定要失敗的，但又存在僥幸心理，希望這一次不一樣，繼續為錯誤交學費。

　　三是規劃的科學性也存在問題，有空子可鑽。許多規劃沒有開展科學研究，迎合上級想法，成為拍馬屁規劃。有許多情況，規劃編制單位不是對城市發展的具體情況開展研究，找出問題症結所在，而是研究領導心理，或者延續粗放發展的模式進行規劃。這種規劃往往不符合城市發展規律和國家整體發展需要，使得規劃作了一輪又一輪，難以落實或者得到實施，造成規劃不斷編制或者修改。有的時候，我們也將這種現象稱之為規劃泛濫。

　　四是政績和利益主體的沖動。特別是地方政府管理職能的分解，在政績和經濟指標要求下，尋找新的發展動力或經濟增長點成為地方部門領導最為上心的著力點。然而，城市規劃又是一項綜合規劃，很難預見每一年、每一個政績要求並做出具體反應。為此，將其歸罪於規劃，強行調整規劃來滿足要求。

　　五是決策民主性也存在問題。有些領導追求大手筆、大氣派，以反映領導魄力，或者向上級要更多的政策和用地指標，使得規劃成為御用規劃。但是，這些規劃都難以成為法定規劃，只是一種願景藍圖或者部門想法、套上規劃的名字罷了。

　　總體說來，要破解規劃被不斷修改的亂局，還是要加強規劃的科學性和決策的民主性，通過完善與規劃相關的法律制度，避免把規劃搞成領導規劃、部門利益規劃，這樣才能使城市規劃管理走上正確的道路，為促進我國發展轉型和經濟社會協調發展保駕護航。

　　《 人民日報 》（ 2013年10月22日 20 版）