地方償債余額超10萬億市縣“淪陷” 將迎清理風暴

    在審計署對地方債規模摸底之后，財政部日前也發布《地方政府存量債務納入預算管理清理甄別辦法》(以下簡稱《辦法》)，部署各地清理存量債務，甄別政府債務，並要求地方各級政府及時將政府存量債務分類納入預算管理。

　　可以預見的是，“十三五”期間，地方債務將迎來一場清理風暴。根據審計署去年年底發布的審計報告，地方政府負有償還責任的債務增長較快。截至2013 年6 月底，省、市、縣三級政府負有償還責任的債務余額105789.05 億元，其中市級、縣級年均增速分別為17.36%和26.59%，遠超省級債務14.41%的增速。

　　報告顯示，在市、縣級政府債務增速的同時，其債務風險也在聚集，而隨著財政部對存量債務的管理辦法，平台公司債務在被剝離的同時，部分債務也將有政府承擔，這對地方政府來說，特別是對一些本身並不具備舉債功能的市、縣級政府來說，債務剝離將意味著一場大規模的債務償還即將到來。

　　市縣級政府“淪陷”

　　“在財政部發文之后，我們第一時間召集各市、縣級財政部門組織會議，並針對債務的類別做了部署，重點關注市、縣兩級政府中的平台債務分類工作。”中部某省債務管理辦公室相關人員表示。

　　以該省為例，目前市、縣級債務的佔比已經超過85%，去年以前，在首批自主發債省市城市中，該省沒有獲得舉債的允許，所以債務基本以中央代發為主，但是隨著高鐵項目的投入，平台公司在政府融資過程中發揮了重要的作用，目前該省范圍內具有政府性質的平台公司近100家。

　　“由於本身並不具備發債的可能，所以對市、縣級政府來說，除了省級的轉移支付，更多是通過平台公司的融資，這也成為債務聚集在市、縣級政府的主要原因。”上述該省債務管理辦公室相關人員表示。

　　事實上，該省的模式在全國范圍看也並非個例，市、縣級債務規模逐漸增大已經成為地方債務難以清理的重點問題。隨著財政部上述辦法的出台，這些市、縣級債務在剝離過程中，所應承擔的債務勢必隨著平台公司的債務市場化逐漸增大。

　　根據審計署發布2013年第32號公布的全國政府性債務審計結果。截至2013 年6 月底，地方政府負有償還責任的債務增長較快。省、市、縣三級政府負有償還責任的債務余額105789.05 億元，比2010 年年底增加38679.54 億元，年均增長19.97%。其中：省級、市級、縣級年均分別增長14.41%、17.36%和26.59%。

　　審計署的這個摸底結果也成為此次財政部出台上述辦法的一個基礎。

　　一位接近財政系統的人士表示，盡管此前財政部和審計署，對地方債規模統計口徑上存在差異，但是審計署作為監督部門，其對債務的全面摸底工作以及對省、市、縣三級政府債務的分類仍然值得參考，為財政部此次出台的《辦法》提供了重要基礎。

　　根據財政部上述《辦法》要求，存量債務是指截至2014年12月31日尚未清償完畢的債務。地方各級政府要統計本級政府可償債財力、可變現資產等情況，並測算政府一般債務和專項債務的債務率，“凡債務率超過預警線的，必須做出書面說明並經政府主要負責人簽字確認。”

　　對此，中國社科院財經戰略研究院研究員楊志勇認為，對地方債務的清理工作雖然很難，但已經是大勢所趨的事實，根據債務的分布和債務本身的特點，市、縣級政府無疑成為一個重災區，在本身財政收入有限的情況下，如何承擔剝離后的債務成為需要思考的問題。

　　數據顯示，2014年地方政府債務償還規模為3.56萬億元。粗略計算，2014~2016年，地方政府借新還舊規模在2萬億元左右，對地方政府來說，其仍有一定償債壓力。

　　全口徑預算

　　雖然財政部此次出台辦法的最終目的是對債務進行分類，但在財稅系統人士看來，這亦是完善預算法的一個重要步驟，根據辦法要求，地方政府存量債務將納入預算管理的體系，這是完善全口徑預算的重要一步。

　　事實上，所謂全口徑預算就是把政府所有收支全部納入統一管理，其目標定位於構建一個覆蓋所有收支，不存在游離於預算外的政府收支，是將所有類型的財政資金收支都納入統一管理體系的制度框架。

　　但在實踐中，地方政府的債務隻有中央代發的債務才納入預算管理，其他形式的債務並不在政府預算體系內，這也成為地方債務具體數據遲遲沒有公布的原因。

　　中國政法大學財稅法研究中心主任施正文認為，對地方政府來說，債務屬於延期或者未來的收入，不是政府的當期收入，所以在統計政府收入時，一般也沒有在統計之列，不過此次財政部下發的文件，則是第一次明確要把債務納入預算，使得債務由隱性逐漸顯性化。

　　在他看來，財政部之所以有這個舉動，更多是落實完善預算法的要求。

　　《中國經營報》記者了解到，四審通過的新預算法增加了允許地方政府舉借債務的規定，並從主體、方式、風險控制等方面做出限制性規定。“對債務率進行測算和控制是規范債務管理、強化地方政府責任的重要舉措，未來財政部通過對債務的甄別更多是為了控制風險。”楊志勇說。

　　對於甄別工作，《辦法》明確，由財政部門牽頭負責，有關部門對地方政府負有償還責任的存量債務進行逐筆甄別。

　　渤海証券報告認為，辦法強調，存量債務應按照先清理、后甄別的順序開展，主要是在督促地方政府盡快壓縮地方債的存量，大力開展公司合作模式使之能轉變為企業債務而非政府債務，減少政府償債壓力。

　　此外，《辦法》側重甄別而非清理，對於清理存量債務，中央沒有給予硬性規定，這也就給未能劃入地方政府負有償還責任的這部分債務，尤其是不能獲得確定收入的小型平台公司，在處置上留出一些時間以及空間。

　　10月8日，國務院發布《關於深化預算管理制度改革的決定》，明確了預算管理制度改革的方向和措施，打響了全面深化財稅體制改革的“開頭炮”。

　　財政部相關人士稱，此次出台《辦法》也正是預算管理制度的一個配套改革，在財政部出台地方政府債務甄別之后，一系列改革也在起草中，其中包括中期財政規劃、規范各類稅收優惠政策、推進預算公開、完善中央對地方轉移支付制度、加大不同預算之間的資金統籌力度等。