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地方債“遍訪”風險緩釋方

黃晶華

事權與財權不匹配,且不允許自主發債,在此背景下,土地出讓收入便成為地方政府的重要財源。“所謂‘土地財政’,其總的邏輯框架就是,搞城市化就必須要有擴大建成區的土地批租,有土地批租就必須採取有償形式,這個大方向應該肯定。而在漸進改革期間,地方政府可能仍不得不以波動較大的土地出讓收入支持舉債。
2013年03月05日08:43    來源:人民網-國際金融報    手機看新聞

  東方IC

  繼續增大固定投資,正越來越成為各地的“救命稻草”。2013年的地方兩會,有近20多省市均規劃了20%固定投資增長目標。問題是這一劑猛藥,后患無窮。經濟增長已經開始對資本“脫敏”,更嚴重的是,地方務已經“尾大不掉”。2013年,中國經濟到底該如何增長?全國兩會處處都在激辯,目的就是找到一條平衡之法。

  焦作市政府務管理經驗

  在中國地方政府發債沒有放行的背景下,河南省焦作市的地方債務管理模式對全國來說是一個首創。焦作市最早從2001年就在財政服務大廳向社會公開了部門預算,並不斷擴大范圍,細化內容,提升水平。2007年在連續多年公開政府財政“公共預算”的基礎上,進一步編制並全部公開了包括社會保障預算、國有資本經營預算、政府採購預算、政府非稅收入預算、政府債務預算等10本復式預算,真實反映所有政府性資金的全貌和流向及所有預算單位的部門預算和決算。

  2010年至2012年,焦作市“三公”經費支出實現了“零增長”。焦作市紀委、財政局、審計局等部門聯合起來,將“公車消費、公費出國、公務接待費支出”預算公開與預警控制結合起來,費用支出保持了良性運轉。近三年焦作市公款出國(境)團組、人數分別比2009年下降24.2%、12.6%,公款出國(境)、車輛購置與運行、公務接待等各項主要公務費用支出分別下降23.2%、5.3%和13.3%。而且同期政府性投資建設項目“十個百分之百”管理后,審核資金38.9億元,審減資金5.7億元,審減率14.5%。

  背景

  債務規模兩年增長3萬億

  對於地方政府性債務余額,目前官方尚無最新數據公布。但有分析人士預估,2012年底,地方政府性債務余額大致在13.07萬億元左右。此前,國家審計署在2011年第35號公告中披露,截至2010年底,全國地方政府性債務余額10.72萬億元,其中,政府負有償還責任的債務6.71萬億元,佔62.62%﹔政府負有擔保責任的或有債務2.34萬億元,佔21.80%﹔政府可能承擔一定救助責任的其他相關債務1.67萬億元,佔15.58%。

  原因

  事權與財權不匹配

  為何會出現如此大規模的負債,另一組數據或許能說明一定問題。2012年,國家審計署在對2010年支出結構的分析中顯示,為滿足國家有關農業、教育、科技等法定支出的增長要求和中央有關部門出台的達標增支政策安排的支出,佔其當年公共財政支出的77.23%,而留給縣級政府自主安排的財力佔比則較小,因而造成縣級政府部分財政性支出存在一定壓力。

  以縣級政府為例,目前,由於缺乏相關法律制度來規范各級政府的事權和支出責任,出現了上級政府下放事權,縣級政府支出責任不斷增加、與其自身財權不完全匹配的現象。

  標准普爾在今年2月的最新報告中分析認為,未來幾年地方政府融資平台的現金流需求仍將維持在高位。雖然2012年地方政府通過債券發行對部分債務實施了再融資,但部分地方政府的債務不太可能已大幅下降。部分原因是由於中央政府更嚴格地限制地方政府獲得銀行貸款的能力,很多地方政府近期轉向成本更高的融資來源。這些地方政府通過信托公司融資,部分信托融資的年息達到10%至12%,甚至達15%,而一年期貸款基准利率僅為6%左右。這些貸款的期限通常不超過五年,有些甚至不到兩年。

  事權與財權不匹配,且不允許自主發債,在此背景下,土地出讓收入便成為地方政府的重要財源。但值得注意的是,隨著地產市場的調整以及可供出售土地的減少,未來從土地獲取的收入將逐漸下降。

  此外,標准普爾還指出,在中國持續的城鎮化進程中,很多地方政府、政府融資平台將需額外的資金完成正在進行的項目,並啟動新的項目。一些地方政府將發現它們陷入一個循環當中:它們可能不得不在基礎設施上支出更多,以期獲得更高的土地出售價格,這樣它們才能在土地出售上收獲足夠的利潤來償付此前因基礎設施投資而借入的債務。

  影響

  違約風險可能上升

  記者注意到,2010年6月開始,國務院出台文件加強地方政府融資平台公司管理,使地方政府性債務規模迅速膨脹的勢頭得到有效遏制,大部分融資平台公司正在按照市場化原則規范運行,銀行業金融機構對融資平台公司的信貸管理更加規范。但盡管經過了兩年多的治理,監管部門仍然發現,一些地方政府違法違規融資有抬頭之勢。因此,2012年12月24日,財政部、發展改革委、人民銀行、銀監會聯合下發《關於制止地方政府違法違規融資行為的通知》,堅決制止地方政府違規擔保承諾行為。

  財政部駐重慶財政監察專員辦事處2月28日在其報告中分析指出,通過對某國有銀行重慶市分行2011年度會計信息質量的全面檢查后發現,近幾年地方政府熱衷啟動的各類政府融資平台隨著我國宏觀政策的調整,融資難度不斷加大,根據國務院《關於加強地方政府融資平台公司管理有關問題的通知》(國發〔2010〕19號)的相關要求,各銀行金融機構開始了平台公司貸款的清理和整改等工作。此舉有效杜絕了平台公司新增信貸風險的發生,但同時也集中釋放了平台公司的還貸違約風險。

  但標准普爾主權和公共產業評級董事鐘良分析稱,預計未來兩年內中國地方政府及其融資平台的違約事件不太可能威脅到中國金融體系的穩定。在需要時,中央政府擁有支持疲弱地方政府及其融資平台以防止狀況蔓延的財政能力。

  “但部分地方政府的財政狀況依舊疲弱,地方政府融資平台仍有可能發生違約。很多地方政府的銀行存款近期顯著下降。它們的債權人對於向它們提供新的融資可能變得謹慎,尤其是考慮到未來特別政府支持可能下降的預期。在此背景下,未來兩年內一些地方政府及其融資平台的違約風險可能上升。我們認為,這可能促使中國政府在未來兩年內允許私人部門和國有企業更多地參與到基礎設施和公用事業投資中來。此外,中國政府在未來五年內可能會出台地方政府融資框架,其中包括更多利用市政債及增加財政透明度。”鐘良分析。

  解決途徑一

  發行市政債券

  要求

  財政預算支出須透明

  “地方融資平台對於基礎設施建設的正面支持作用不能忽視,從短期來看,肯定還要繼續發揮地方融資平台的作用,但銀監會、發改委等部門已連續出台了幾個文件,對地方融資平台進行疏導,一些平台轉成企業化運作,一些則被整頓掉。而從長遠看,恐怕還是要通過發行市政債券,才能解決問題。參考國際慣例,在工業化加速期以后,特別是像中國這樣超大規模的經濟體,城鎮化加速對於融資的需求很大,所以從制度建設這個角度,可能市政債券還是需要引入的。”國家發改委宏觀經濟研究院經濟體制與管理研究所副教授孫鳳儀博士昨日在接受《國際金融報》記者採訪時分析。

  這一點,正如前述標准普爾主權和公共產業評級董事鐘良所分析的,中國政府在未來五年內可能會出台地方政府融資框架,其中包括更多利用市政債及增加財政透明度。

  孫鳳儀告訴記者:“實際上這方面的方案我們在2009年就已經提出,是一攬子的融資框架,包括市政債的正面提出,包括從前年開始,在一些地方進行試點等。國家從2009年開始,已經漸漸在做制度的配套,因為如果允許地方政府自主發債,風險的防控則極為重要,地方政府一直是有投資沖動和投資飢渴的。”

  孫鳳儀認為,市政債將來肯定要發,但關鍵就是制度配套的完善。此外還有一個前提,即財政和預算支出的透明。

  困局

  《預算法》修訂未有突破

  2012年7月,經十一屆全國人大常委會第二十七次會議再次審議的《中華人民共和國預算法修正案(草案二次審議稿)》向社會公開征求意見。有別於一審稿中規定的“對地方政府債務實行限額管理”,二審稿恢復了現行預算法第二十八條的規定,即“地方各級預算按照量入為出、收支平衡的原則編制,不列赤字。”“除法律和國務院另有規定外,地方政府不得發行地方政府債券。”

  “這其實是我們非常不願看到的。因為此前大家對放開地方自主發債是非常積極的。但目前的這個結果很意外。我們也提出了意見反饋,看看最后是怎樣一個結果吧,目前都還不清楚。是否會在今年兩會上討論,也不乏這種可能,我們也在關注。因為《預算法》的修訂牽扯面很大,而前期又一再擱淺。”孫鳳儀說。

  不過,值得注意的是,此前在2011年10月,國務院已批准上海、浙江、廣東、深圳4省(市)在中央確定的地方政府債券年度發行總規模內試點自行發債。這與預算法二審稿是否矛盾?孫鳳儀認為,“除法律和國務院另有規定外,地方政府不得發行地方政府債券”這句話實際上是放開了一個口子。但業內專家依然不太滿意的是,這個例外性的規定到底包含什麼,並沒有說清。

  記者注意到,近期,財政部駐深圳市財政監察專員辦對加強地方政府性債務管理提出了六點建議:即進一步建立健全債務管理制度﹔完善地方債務分類制度﹔將政府債務資金納入預算管理,確保規范透明﹔加強與銀監部門協作,控制信貸風險﹔賦予地方政府一定的發債自主權﹔加強債務管理績效評價,強化問責機制。

  該專員辦建議,應根據區域經濟發展差異狀況,允許部分財政狀況較好、償債能力較強和信用較好的地方政府根據實際財政狀況和風險控制指標,制定發債規模,報財政部備案,財政部加強對各地發債規模和使用的管理力度,使得地方政府既能通過合法途徑滿足資金需要,又使得債務管理走向規范。

  解決途徑二

  征收產稅

  除對自主發債的考慮外,房產稅也被視為解決地方政府資金壓力的途徑之一。

  今年3月1日,國務院辦公廳發布了關於繼續做好房地產市場調控工作的通知,要求總結個人住房房產稅改革試點城市經驗,加快推進擴大試點工作,引導住房合理消費

  在財政部財政科學研究所所長賈康看來,地方稅穩定的收入支柱首推房產稅,因為它可以使地方政府內在地形成一種物質利益的合理引導:地方政府隻要專心致志地優化投資環境,提升本地公共服務水平,其財源建設就可以隨著政府職能的履行越來越壯大。

  “所謂‘土地財政’,其總的邏輯框架就是,搞城市化就必須要有擴大建成區的土地批租,有土地批租就必須採取有償形式,這個大方向應該肯定。但是由於沒有地方稅體系和配套的陽光融資制度,必然容易激發地方政府做多地價的沖動。如果地方有了保有環節的稅收,有了其他的融資條件,市場參與者的預期就改變了。”賈康說。

  另有專家在接受本報記者採訪時指出,房產稅有完善地方稅體系的考慮,收入功能是其中一個,但是短期按試點情況來看,特別是重慶的模式,不一定能給地方政府帶來太多的直接收入。短期看,主要還是起到調節的功能,信號釋放,這些都大於收入方面的考慮。而如果長期完善下去,在稅收評估系統、信息系統比較完善后,稅率稍微調整,收入就會非常可觀。因此,長期看,也是解決地方政府財政資金壓力的一個途徑之一。

  鐘良認為,在財政收入改革方面,包括資源稅的持續加碼以及房產稅的推廣,或都將逐步推出。而在漸進改革期間,地方政府可能仍不得不以波動較大的土地出讓收入支持舉債。

(責任編輯:曹華、劉陽)

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