養老險銜接制度打通城鄉轉換路徑

　　原來在農村參加新農保，后來進城到工廠上班，改投城鎮基本養老保險，但是原先繳納的新農保隻能封存或辦理一次性退保手續———隨著城鎮化的推進，越來越多的養老保險參保人面臨類似的問題。但今后，這樣的問題將有望得到解決。

　　人力資源和社會保障部近日就《城鄉養老保險制度銜接暫行辦法》(以下簡稱《辦法》)公開征求意見。按照辦法規定，現行的三類基本養老保險制度，也就是城鎮職工基本養老保險(“職保”)、新型農村社會養老保險(“新農保”)和城鎮居民社會養老保險(“城居保”)中，參加過兩種或兩種以上的人員，可銜接轉換養老保險。

　　接受《經濟參考報》記者採訪的專家表示，以更大強度加快打通城鄉社會保障制度的轉換路徑，促進制度融合是大勢所趨。隻有制度打通才能提升中青年農民工的參保率，讓參保者真正從城鄉居民養老保險中受益。

　　辦法

　　三類養老保險將可銜接

　　《辦法》適用於尚處於繳費期、未領取養老保險待遇的人員。所指的銜接轉換主要針對三種情況：職保轉為新農保或城居保、新農保或城居保轉為職保、新農保和城居保互轉，三種銜接遵循不同方案。

　　具體來說，參加職保繳費年限滿15年的，可以將新農保或城居保的個人賬戶全部儲存額轉入職保，但其繳費年限不折算為職保繳費年限。職保繳費年限不足15年的，個人賬戶基金可以從職保轉入新農保或城居保，其參加職保的繳費年限可以轉入，但隻能轉移個人賬戶全部儲存額而不轉移職保統籌基金。如果在新農保和城居保之間辦理銜接手續，那麼個人賬戶全部儲存額轉移，繳費年限也可以合並累加計算。

　　此外，由於我國的社保制度設計、運行不允許重復參保，《辦法》對重復參保問題也作出了安排：參保人員重復參加職保與新農保或城居保的，如果在同一年內重復繳費，那麼優先保留待遇水平較高的職保，並將重復參保時段的新農保或城居保個人繳費退還本人。

　　專家認為，《辦法》的制訂出台是完善我國養老保險體系的重要舉措。清華大學公共管理學院資深研究員陳仰東對《經濟參考報》記者表示，盡管城鄉基本養老保險制度已經全面建立，但由於如果制度間不能銜接互認，社保仍然長時間處於隔離的、碎片化的狀態。而作為《社會保險法》的配套法規《城鄉養老保險制度銜接暫行辦法》出台將打通城鄉養老轉換路徑“雖然制度還沒有統一，但已經納入到了一個體系，此外，這也是整個社會保障法規體系的重要組成部分。”

　　目前，需要在職保與新農保或城居保之間銜接的主要是農村進城務工人員，他們可能多次流動就業，因此《辦法》的出台將使他們成為受益最多的群體。

　　疑問

　　兩個“不”是否合理

　　《辦法》征求意見引發了社會的廣泛討論，其中最受關注的一點就在於兩個“不”：職保的統籌基金不轉移、新農保或城居保年限不折算。一位網友發帖稱，“我參加職保不足15年打算轉成為城居保，請問為何隻能帶走個人賬戶，卻不能轉移公司為員工繳納的部分？”

　　對此，人社部表示，這是由於三類保險制度上的差別。目前我國三類養老保險制度中，隻有職保分為統籌賬戶和個人賬戶，統籌基金由用人單位繳納，基本功能是用於當期發放，保障職保退休人員的基本生活﹔新農保、城居保制度中沒有這一安排，而另外安排了政府全額支付的基礎養老金，“如果職保向新農保或城居保單向轉移統籌基金，會導致各項制度資金安排上的不平衡。”

　　那麼，為何在職保制度內，跨地區轉移可以劃轉12%的統籌基金？事實上，由於養老保險尚未實現全國統籌，各地基金積累狀況差距較大，這一措施是為了適當平衡不同地區之間職保基金的負擔，劃走的基金也不直接體現為參保人員的個人權益。

　　而與統籌基金性質不同，個人賬戶屬於個人所有，因此無論職保轉為新農保或城居保、新農保或城居保轉為職保、或者新農保和城居保互轉，個人賬戶都將如數轉移。

　　“衡量轉移辦法是否合理的關鍵，就在於參保人權益會不會因為轉移而損失或增加。”陳仰東認為，銜接之所以採取這種設計，是因為兩個不同制度下繳費“權重”不同，而且參保權益的構成非常復雜，難以清晰化或者純粹化的衡量。而作為權益的核心的個人賬戶全額轉移，足以說明政策的選擇傾向是最大限度的維護職工利益不受損失。

　　他舉例說，職保統籌基金繳納水平跟當地的社會平均工資挂鉤，比如一位員工在深圳參加職保數年之后轉為新農保，並回到偏遠落后地區養老，如果統籌基金悉數被帶走，那麼他領到的養老金數額將大大超過當地平均水平，而深圳當地的養老金將出現支付問題。

　　“因此，轉移需要維持合理的養老金水平，並保証原有制度的持續性。”陳仰東說“如果通過轉移可以獲得更高紅利，那就可能帶來新的不平等和不合理。社保保障的是基本權益，不是純粹權益，更不是泛福利制度。”

　　對於參保人員從新農保或城居保轉入職保，其參加新農保、城居保的繳費年限不折算為職保繳費年限的問題，人社部表示，這樣規定的基本背景，是職保與新農保或城居保制度間的繳費水平差異很大，一般達到十倍、甚至幾十倍。如果將新農保或城居保的繳費年限簡單地認同為職保的繳費年限，會造成權利與義務不對等，導致資金不平衡和道德風險。

　　前景

　　制度融合大勢所趨

　　過去十年是我國社保體系建設迅速推進的十年，覆蓋城鄉居民的新型社會保障體系已經形成。然而，社會保險轉移接續難，一直是阻礙我國統籌城鄉社會保障體系建設的“攔路虎”，專家認為，在《辦法》出台打通城鄉養老轉換路徑后，醫保銜接制度建立和居民養老保險城鄉一體化將是大勢所趨。

　　在特定發展階段，我國的制度和政策大都是城鄉分別設計和實施，統籌和融合度相對較低。然而，隨著我國城鎮化率超過50%，勞動力流動的日趨自由和城鄉二元經濟結構的變革，社會保障的一環已經明顯滯后，重復參保、重復建設、公平性欠缺等問題初現端倪。

　　以養老保險為例，跨地區轉移接續不暢已經嚴重影響了居民參保積極性，也成為生產要素中阻礙勞動力自由流動的障礙。有數據顯示，近年來，因為一些地區轉移接續不暢，退保風潮嚴重，有的城市退保比例甚至高達參保人員的17%。

　　專家認為，要改變這一現狀，當務之急是去“碎片化”，打破現行社保對城鄉居民和不同類型人群進行了眾多人為分割，實行統籌發展。中央財經大學社會保障系主任褚福靈在接受《經濟參考報》記者採訪時表示，未來我國的社保制度框架將包括兩大部分，一個是勞動者，也就是職工的社會保障制度，一個是針對居民的部分社會保障項目。“相信在這樣的架構內，我國將逐步地理順制度設計問題，並在此基礎之上完善業務流程，建立信息網絡，最終逐步建立起更為有效社保轉移接續制度。”他說。

　　在這一點上，或許未來五年內就可以看到比較大的變化。《社會保障“十二五”規劃綱要》中就指出，中國“十二五”時期將加快建立健全覆蓋城鄉居民的社會保障體系，提高社會保險統籌層次，建立有效的社會保險關系轉移接續制度。（李唐寧）

(來源:經濟參考報)