中国经济怎么办之五：铁路投融资体制怎么改

7月24日的国务院常务会议，让“铁老大”再成焦点。

无论是从“激发市场主体活力上”，还是从“加强薄弱环节建设上”，铁路都是这一轮“稳增长”的不二选择。一方面，市场有需求。铁路仍是中国综合交通运输体系中的短板，路网密度和人均占有量仍处于世界较低水平，与经济社会需求存在较大差距。另一方面，行业有储备。铁路目前不仅仍有大量的项目储备，而且自2008年以来还积累了大批的建设装备与人员队伍。换言之，只要资金到位，“火车头”随时可以鸣笛出发。

然而，资金从哪儿来，这是个问题。中国铁路“少量投资、大量负债、一个部门统管、银行借贷”的投融资模式，已面临三大资金窘境。

尽管资产优良，但债务负担较重。截至去年底，铁路已背负有息债务2.23万亿元，仅今年就需要支付利息1300亿元，其中中长期负债占比也首度突破了80%。

虽然现金流尚可，但实现盈利较难。铁路货运价格已经在2012年、2013年分别上调1分/吨公里与1.5分/吨公里，而且今年6月中国铁路总公司还启动了前所未有的货运改革，但是年底全行业恐怕仍将以亏损告终。

尽管需求很旺，但新线建设较难。今年铁路的发展目标是完成6500亿元铁路固定资产投资，新线投产5200公里以上，而今年中国铁路建设债券发行总规模仅为1500亿元。

破解这一系列的难题，铁路投融资体制改革必然要提速。尽管“统筹规划、多元投资、市场运作、政策配套”的基本思路已经提出多年，但是此次国务院常务会议透露出的信息，仍传递出三大新的亮点。

亮点一：从参与投资，到开放所有权，为铁路引入平等竞争者，以投融资体制改革倒逼铁路改革。

过去鼓励民间资本投资铁路，但多是以参股、合作、联营等方式，而且主要集中在建设领域。此次，国务院常务会提出“向地方政府和社会资本开放城际铁路、市域（郊）铁路、资源开发性铁路等的所有权和经营权”，实际上是首次向铁路市场引入了独立的、地位平等的市场竞争者，市场放开的尺度更大。

拥有铁路的所有权与经营权，意味着拥有收益权，这是吸引社会资本进入铁路市场的基础。如果说，撤销铁道部，建立中国铁路总公司，实行政企分开，理顺铁路与国家的关系，是中国铁路改革的第一步，那么打破垄断，引入平等竞争者，理顺铁路行业内部关系，则是中国铁路改革的第二步。这两步走好了，才能培育出公平、公开、富有活力的铁路市场环境，并进一步培育出有竞争力的铁路行业与企业。

不过放开部分铁路的所有权与经营权，对于民间资本仍有许多待解的问题，比如干线路权怎么放开。铁路在中长途运输中更具经济优势，这意味着支线铁路必须接入干线铁路才能发挥更高的效益，而目前民营铁路接入国家铁路的费用较高，且存在“民”字头车辆给“国”字头“让路”的问题。如果在开放路权问题上没有相关细则出台，那么民间资本对进入铁路市场仍将是观望态度。

亮点二：从征收铁路建设基金，到建立铁路发展基金，为铁路建立资金蓄水池，以中央财政引导社会资金流入铁路市场。

为保证铁路建设有稳定可靠的资金来源，自1991年起，我国开始实行征收铁路建设基金政策。这笔费用从每吨公里2厘钱开始征收，后涨到每吨公里3分多，至2011年底仅累计约8000多亿元。这笔一分一厘从货主方提留的基金，与铁路建设的巨大投资需求相比，可谓杯水车薪。

此次提出的铁路发展基金，则打破原有基金的界限，以中央财政为引导性资金，以高于同期市场利率的债券方式发行，吸引社会资本，为铁路提供了一个更雄厚的资金基础。而要提高发展基金对社会资本的吸引力，铁路需不断提高其收益预期，这又将倒逼铁路推进客货运输组织改革、价格改革等一系列内部改革。

亮点三：首次提出“盘活铁路用地资源，搞好综合开发利用，以开发收益支持铁路发展”。“以地养路”的模式使香港地铁成为目前世界上唯一实现盈利的轨道交通项目。铁路目前拥有丰富的土地资源，且多集中于城市中心区，如果土地性质能顺利变更，“以地养路”模式将大大弥补铁路资金的不足。

但盘活铁路用地，也给铁路投融资体制改革带来两项挑战：一是如何保障土地开发收益全部有效用于铁路事业，二是如何防止土地开发收益对社会资本的挤出效应。相关资源摸底与制度设计，应尽早展开。