吴敬琏：我不知道什么叫新城镇化 以人为核心推行难

　　最近几年，城市化出现一些问题。归根结底，还是新型城镇化与全面深化改革关系的问题。

　　这里包涵三个层面问题：第一，城镇化在现代发展当中的地位是什么，作用是什么？第二，现在说加快新型城镇化，那么相对来说就有一个旧型城镇化了，那么什么是旧型城镇化？产生这些问题的根源是什么？第三，怎么依靠全面深化改革来推进新型城镇化。

　　第一个问题是最基本的问题。就像当年讨论股市有没有泡沫。有一次证监会召集的高层讨论会上，我们中欧国际工商学院的许小年教授提出一个问题——股市是干什么的？先要把这个问题弄清楚，不弄清楚就去讨论它涨还是不涨，应该做多还是做空是讨论不起来的。说得简单一点，城市化可以提高整个经济的效率。卢卡斯说，城市是增长的发动机，创新孵化、精湛技能的培育，无不在城市进行。中国现在一个大缺点就是缺乏思想市场。

　　城市化也有负面效应。人口密集会造成交通拥堵，垃圾处理、公共卫生管理变得复杂和困难，治安管理的难度加大。总而言之，城市生活的成本会变高。如果能尽量发挥城市的正能量、减少负能量，城市化就比较成功了。中国旧型城市化问题可能就在这里。

　　旧型城镇化有什么特点呢？第一，土地的城市化优先于人口的城市化，城市建成区的面积增长比城市人口的增长要高了好几倍。

　　另一个特点是“摊大饼”式发展，各地争相建设超大规模的城市，城市专业化程度很低，同构化很严重，把金融业、服务业、制造业还有政府都放在里面。

　　第三个特点是建成的城市运作效率低。北京是一个典型，每个人的生活半径都很长。空气污染非常严重。

　　为什么会产生这些问题？有几个主要原因：一是政府主导了城镇化进程，把造城当成提高政绩的重要手段。二是土地产权制度。三是中国政府的行政级别是层级化的。市场活动中，城市和城市之间理应是平等的。但是我们有省级城市、副省级城市、地级城市、县级城市和乡镇,越是上级的城市，它支配资源的能力越大。

　　什么叫新型城镇化？我不知道。即便是我们弄清楚了，似乎因为这些体制的原因，城镇建设也很难自觉地根据国家号召去推行，比如说以人的城市化为核心的，以提高效率为主要目标的城市化，推行起来很难。

　　怎么办呢？应该与十八届三中全会所决定的全面深化改革相联系，改变体制上的一些缺陷。一是改变各级政府用行政命令推动城镇化的办法，通过市场运作和政府的土地利用规则提高城镇化效率。二是像《决定》所说的，建立跨城乡的全国统一的劳动力、土地和资本市场，使资源流向效率和回报最高的地方。三是要改革行政层级制度，重新界定市场的职责，重新组织城市财政。

　　当然，改革过程中肯定会遇到两类问题。一类是由于意识形态和现在的利益格局所造成的。比如说增加了农民的财产收入，增加了土地的收入，那么就影响到其他的在这个城市化过程当中的利益主体，他们原有的利益就会受到影响。所以这些来自意识形态和原有利益的这种阻力要排除。

　　另一类就是实际困难。现在这一套运作体系，各个环节之间经过磨合，虽然说效率很差，但是大致上是协调运转的。比如说大规模城建投资。它可以卖土地，卖土地就可以充实收入，如果说一个环节发生了改变，其他环节就会产生矛盾。这些问题是长时期的偏差造成的结果。推行改革，不能不顾实际会发生的困难，所以要做一些设想。比如说地方政府发债，是一个很复杂的工程，什么情况下可以发债？谁对债务进行负责？怎么监督？一些地方债的市场怎么监管？有一整套问题需要解决。

　　所以研究、推行新型城镇化，首先就是要学习十八届三中全会文件，同时深入研究与城镇化有关的各种问题，支持政府执行这些改革计划。

　　（作者系国务院发展研究中心研究员，中欧国际工商学院宝钢经济学教席教授）