农业部：土地流转不能搞大跃进

人民网北京2月23日电（曾亮） 近期，一些地方在农村土地流转过程中急于求成，对中央政策存在误解误读，导致农村土地流转过快过急，需要切实加强引导，促进土地流转规范运行。日前，记者就引导农村土地有序流转问题，采访了农业部农村经济体制与经营管理司张红宇司长。

记者：近年来，各地推进农村土地流转的热情很高，速度也明显加快，请问如何看待这一现象，把握好这一进程?

张红宇：引导农村土地流转、发展适度规模经营，是转变农业生产方式、促进农业现代化发展的必然趋势，对优化土地资源配置和提高劳动生产效率，保障粮食安全和主要农产品供给，促进农业增效和农民增收具有重要作用。当前，各地在土地流转上积极性很高、呈现加快发展的态势，总体是平稳健康的。截至2013年底，全国承包耕地流转面积3.4亿亩，是2008年底的3.1倍，流转比例达到26%，比2008年底提高17.1个百分点。经营面积在50亩以上的专业大户超过287万户，家庭农场超过87万个。但是也要看到，在快速发展中，部分地方也出现了一些值得注意的问题，需要正确引导，避免走弯路。土地流转涉及农民切身利益，关系农业稳定发展和农村和谐稳定，中央一直高度重视，提出了明确的指导方针和政策原则，我们要全面理解、准确把握，做到认识不偏差、执行不走样。在这个问题上，方向要明，步子要稳。既看到发展的必然性、明确性，坚持改革创新，鼓励实践探索；又看到过程的长期性、复杂性，因地制宜、循序渐进，不能搞大跃进，不能搞强迫命令，不能搞行政瞎指挥。总的讲，土地流转要规范有序进行、平稳健康发展。

记者：农村土地流转涉及承包农户、规模经营主体、村集体经济组织等多方利益，地方政府也十分关注，请问到底谁说了算？

张红宇：土地流转是资源配置的过程，应由市场起决定性作用。但土地又是农民的命根子，政府必须维护好农民利益，要搞好管理服务，发挥规范和引导的作用。法律规定，我国农村集体土地实行农户家庭承包经营，依法承包土地、流转土地是农民的核心权益，土地是否流转、价格如何确定、形式如何选择，均应当由承包农户自主决定，由农民说了算，任何组织和个人不能强迫和限制。因此，在土地流转中要始终坚持依法自愿有偿的原则，充分尊重农民意愿，确保不损害农民权益、不改变土地用途、不破坏农业综合生产能力。现在，一些地方片面追求流转规模和流转比例，靠行政命令下指标、定任务、赶速度，损害了农民利益，问题就出在急于求成，越位了、干预过多了，代替市场作用，代替农民作主。在土地流转管理服务上，目前还有大量工作要做。全国还有三分之二的县和乡镇没有建立土地流转服务平台，有近40%的土地流转未签订合同，去年受理土地流转纠纷达18.8万件。因此，政府主要通过建立健全土地流转公开市场，加强土地流转合同管理，健全纠纷调处机制等方式，不断规范土地流转行为，完善土地流转服务，为农户承包经营权流转创造良好的环境条件。

记者：许多人认为，制约我国现代农业发展的问题主要是经营规模小，当前的重点是扩大土地经营规模，请问土地经营规模多大为适度？

张红宇：土地经营规模不是越大越好。人多地少是我国的基本国情，在现有生产条件和农村人口仍然很多的情况下，土地经营规模过大会影响土地产出率和农民就业，不利于农业增产和农民增收。因此，要充分考虑地区差异、自然经济条件、农村劳动力转移情况、生产费用成本、农业机械化水平等因素，因地制宜地确定本地区土地经营的适宜规模。从我们调查看，以家庭为单位，以粮食生产为例，一年两熟地区户均耕种50—60亩，一年一熟地区100—120亩，各种资源配置效率最高，也适合现阶段我国的国情和农情。要看到，土地流转和发展规模经营，途径是多条的、形式是多样的，我们鼓励土地在农户间流转、向种田能手集中，因此要继续扶持普通农户的生产发展，重点培育家庭农场等规模种养户。对于农民合作社和农业企业发展土地规模经营，要充分考虑劳动成本、监督成本、管理效率等因素。在引导土地资源适度集聚的同时，也提倡通过联合合作和扩大服务的方式，促进农户形成规模、服务形成规模，提升农业规模化经营水平。

记者：近年来，农村土地流转的面积越来越多，一些地方流转后的土地存在“非粮化”“非农化”倾向，请问对流转后的土地用途有没有政策导向和要求？

张红宇：土地流转的目的是促进适度规模经营形成，推进现代农业发展。在我国，吃饭问题始终是第一位的大事。经过长期不懈努力，我国粮食生产取得巨大成就，实现了粮食产量“十连增”，但仍然难以适应需求的快速增长和结构的不断变化。特别是随着人口增加、工业化城镇化推进、人民生活水平提高，未来一个时期粮食需求将呈刚性增长趋势。保障国家粮食安全的根本在耕地，农民可以“非农化”，耕地不能“非农化”。从我们调查看，一些地方土地流转后“非粮化”倾向明显，有的甚至用来搞休闲度假村和房地产开发等“非农”建设。这势必危及18亿亩的耕地红线，给国家粮食安全带来巨大隐患，必须高度重视。抑制“非粮化”就要解决好种粮比较效益低的问题，不断加大对粮食主产区的扶持力度，重点支持粮食生产规模经营主体发展，降低种粮成本，提高种粮效益，防范市场风险和自然风险，使其在保障国家粮食安全中发挥中坚作用。制止“非农化”就要落实好法律的规定，坚持用途管制，严禁破坏、污染、圈占闲置、撂荒耕地，严禁借土地流转之名搞旅游度假村、房地产等“非农”建设，对违法违规行为要依法坚决予以查处，坚守红线、保住底线。

记者：近年来，工商资本下乡越来越热，大面积租赁和经营农户承包地的情况越来越多，请问如何看待？

张红宇：近年来，受农产品价格上涨和中央支农政策力度加大等诸多因素影响，农业领域逐步成为投资热点。工商企业进入农业，既要看到其在筹集资本、技术示范、市场营销等方面的优势和促进现代农业的引领作用，又要看到工商企业长时间、大面积租赁农户承包地，存在用工成本高、管理效率低、挤占农民就业空间等诸多隐患。目前，工商企业直接租赁农户承包地的比例还不高，但流转面积增长的速度却很快，2012年流转入企业的土地面积比上年增长34%，2013年比上年又增长了40%。因此，对工商企业进入农业既要鼓励引导，又要加强监管。一方面，要鼓励和引导工商企业重点从事农产品加工流通业和农业社会化服务，发展良种种苗繁育、高标准设施农业、规模化养殖、开发农村“四荒”资源等适合企业化经营的现代种养业，向农业输入现代生产要素和经营模式。支持通过订单农业、示范基地等方式带动农户和合作社发展规模经营，建立紧密的利益联结机制，实现合理分工、互利共赢。另一方面，要加强对工商企业租赁农户承包地行为的监管，防止浪费农地资源、损害农民土地权益。一些地方通过建立工商企业流转农业用地风险保障金等方式，来防范承包农户因受让方违约或经营不善遭受的损失，这样的做法值得肯定。总之，工商资本进入农业要带领农民，而不是代替农民。