郭峰：土地财政依赖症难解

　　千呼万唤之下，“新型城镇化”规划终于出台。规划直指过去“土地城镇化”快于人口城镇化的弊端，宣示要力推人口城镇化，特别是农民工的市民化。土地城镇化快于人口城城镇化背后反映的是城镇地方政府对土地财政的高度依赖。然而，让地方政府放弃对土地财政的追求何其难也。

　　地方政府最受诟病之处，官员最易落马之处，群体事件最易爆发之处，都与土地问题有关。这其中都涉及到了地方政府的“土地财政”。所谓土地财政，通俗说就是以地生财。在我国，政府出让的只是土地使用权，而非土地所有权，因此，所获土地出让金从本质上讲是一种地租。“土地财政”既包括土地出让收入，也包括地上的不动产带来的税收。但人们在讲土地财政时，一般只是指土地出让收入。

　　单从土地出让收入看，2001年以来，我国土地出让收入就高达十几万亿元，其中多数为2004年土地出让实行“招拍挂”以来所获得的。其中，2010年和2011年，土地出让收入分别达到2.8万亿和3.15万亿元。尽管其规模已经达到地方预算内财政收入的60%，但如此巨额的财政收入其实并不在政府预算之内。不过，在政府严厉的房地产调控政策影响下，2012年的土地财政收入有所下降，但2013年全国土地出让金收入则又再次猛增至4.1万亿。

　　然而，我们并不能据此妖魔化地方政府和官员，否则根本无助于对问题的理性讨论。地方政府之所以如此依赖土地财政，还要在我国的财政分权体制，以及我国官员晋升激励机制中寻找到其内在的逻辑。

　　人的一生有两件事不可避免—死亡与纳税。在我们没死之前都要纳税，这是确定无疑的，但我们所纳之税如何在各级政府之间进行分配，却并不是确定无疑的。改革开放以来，如何在中央政府和地方政府之间进行税收分成，颇费一翻周章。什么“分灶吃饭”、“财政包干”等词，让人眼花缭乱。但五花八门的制度都存在一个问题：中央山高皇帝远，还要靠地方来征税。但地方征收税收之后，不乐意给中央，甚至出现地方帮助企业避税，以免税收被中央拿走的情形。

　　因此改革开放后，中央相对越来越穷，一个明显的表现特征是财政收入占GDP 的比重和中央财政收入在总财政收入中的比重都在下降，第一个比重由1979 年的28. 4 %下降到1993 年的12. 6 %，第二个比重由1979 年的46. 8 %下降到1993 年的31. 6 %。而此期间中央财政支出占总财政支出的比重始终大于收入比重，中央不但要靠地方的收入上解，而且还得通过向地方“借债”度日。当然，这种借债，就从没有还过。

　　长此以往，中央当然不干了。为改善自身财政状况（曰“加强国家能力建设”），缓解中央财政能力逐渐变弱的困境，中央于1994 年开始推行分税制。所谓分税制，简单说就是中央和地方根据不同的税种划分地盘，分成中央税和地方税。还有一些重要税收，就共享，按比例分成。

　　分税制改革带来的变化立竿见影，中央财政收入比例大幅提高。然而，地方财政尤其是县乡财政就出现很大的困境。地方政府没钱，可日子还得过。因此就不得不寻找其他收入来源，这就找到了土地财政。当初设计分税制的时候，土地出让还不成气候，因此作为安抚地方政府的手段，土地财政收入全部划给地方政府，中央政府不分成。因此，中央政府试图通过分税制来规范政府的财税行为，不但没有达到预期效果，而且驱使地方政府通过进行体制外财政活动获得财源。

　　说到这里，似乎已经把问题说清楚了，那就是：政府和官员追求财政收入，但是税收很大一块被中央拿走了。地方政府和官员要过日子，就只好追求预算外的，都归自己拥有的土地财政收入，因此土地财政规模雪球般越滚越大。

　　但实际上故事并没有完。追求更多的财政收入并不是影响地方政府和官员行为的全部激励。我国地方官员不仅是“经济参与人”，而且是“政治参与人”，他们关心自己的经济收益，但更关注自己的政治收益。所谓政治收益，当然就是指官员晋升。改革开放以来，不管你乐意不乐意，我们国家确实形成了一个以GDP 增长为最重要的政绩考核指标的晋升竞赛，即“以经济建设为中心”。

　　在追求晋升的激励下，地方政府卖地的逻辑就变得更加复杂。经济增长，其实很简单，一靠增加投入，一靠提高生产效率。但是生产效率很难提高，是个慢动作，与我国地方官员流水般的调迁极不吻合。因此地方官员推高GDP的手段只能是增加投入。在这其中，牵涉到大拆大建的土地财政就可以发挥两个作用：一是腾地方，二是出银子。

　　经济增长的源泉在非农产业、在城市。因此，地方政府就要将农村集体土地征收为城市国有土地，这是腾地方。腾出地方之后，面对扩大化的城市，就要搞基础设施建设，这就需要大量的钱，而这些钱就主要依赖卖地所得。地方政府通过以较低的征地成本把城市郊区的农村土地转为城市建设用地，再把这些土地通过市场化出让方式以价格“剪刀差”获得高额土地收益。

　　另一方面，我国地方政府的晋升竞赛，还有一个特色就是其“锦标赛”模式。通俗来讲，就是说，中央只有一个，常委也可能裁员，而地方却那么多，要升官就要胜过其他对手才行。即在以GDP 政绩考核体制下，地方政府和官员不仅仅要保障本地GDP的增长率，而且要提高在同级政府中的相对位置。各地追求相对的经济增长的一个方式就是招商引资。

　　现在，不管是外商，还是本土商人，都成为各地招商办的座上宾，并且要货比三家，那边给的条件优惠，就去那边投资建厂。因此，重要的生产要素——土地就成为地方政府引资竞争的重要砝码。拼地价的让利竞赛，非常慷慨。各地纷纷以低价，甚至低于成本价的土地价格招商引资。因此地方政府为追求晋升和经济增长，既有扩大土地财政的冲动，又有抑制地价的激励。这一点需要我们客观认识。

　　当然，这只限于工业用地，因为工业企业生产的产品，本地乃至国内都消费不完，主要是为出口，在哪里建厂都一样，如果不优惠，人家就到别处建厂了。但服务业和居民住宅用地，因为都是服务本地居民，迁移性较差，从而可以很宰一下。从而，工业用地拼低价现象突出，而商住用地则“地王”频现。

　　因此，对土地财政的依赖，并不能全赖地方政府，例如改革官员考核机制，则是顶层设计的事情。目前中央领导已经反复表态要淡化GDP在官员考核中的分量，然而在自上而下的官员考核机制中，如果没有GDP这样明确的、可量化的考核依据，如何考核数以千万计官员的绩效，将是一个非常麻烦的事情。总而言之，要让地方政府放弃对土地财政的依赖，并不是一个专门的规划就可以实现的，必须将其内嵌到整个经济体制和行政体制改革当中，而应该怎样改革，方向固然重要，但更重要的是勇气。

　　作者：郭峰，上海新金融研究院研究员，腾讯财经专栏作家。

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