胡存智：城镇化可持续发展面临挑战

人民网北京3月22日电 （张文婷）3月22日-24日，“中国发展高层论坛2014”年会在京召开，本届论坛以“全面深化改革的中国”为主题，围绕新型城镇化、财税体制改革、社会保障体制建设、开放型经济体制建设、国企改革等一系列重大问题进行探讨。国土资源部副部长胡存智在出席“2014中国发展高层论坛——2014年世界经济形势展望”时表示，我国城镇化建设与优质耕地分布在空间上高度重合，导致城镇化可持续发展面临挑战。

胡存智介绍道，国家的新型城镇化出台经历了比较漫长和审慎的过程，恰恰是经历这个过程，推动社会各界对城镇化的深入讨论。去年年底召开的中央城镇化工作会议，标志着各方对城镇化已经达成了诸多的共识，对城镇化的认识更为客观、理性，新型城镇化精髓和论坛的主题包容可持续是十分契合的。国家新型城镇化决策过程中，国土资源部也给予了高度的重视和权力的配合，专门成立土地管理制度改革研究小组，展开了一系列的研究。在研究过程中，主要围绕着两条主线，一条是土地制度的主线，希望发挥制度改革的红利，通过土地利用和管理方式的转变，促进国家新型城镇化战略的全面有效的实施。另一条是资源承载的主线，希望从国土资源特别是土地资源的承载和支撑能力入手，谋求城镇化模式的改进空间格局和形态的优化。这两条主线都有一个共同的原则，就是包容可持续和以人为本的发展。

胡存智称，随着我国工业化城镇化和农业现代化的发展，基本形成了以土地公有制为基础，以耕地保护和集约用地为目标，以土地用途管制，土地征收，土地有偿使用为核心的制度框架体系。其中以用推管制为核心的土地利用管控制度为统筹安排各业用地和维护粮食安全，生态安全提供了有利保证。以土地征收作为主要的方式建设用地取得的制度，为工业化城镇化的健康发展提供了有利的空间保障，有偿使用为基础的土地要素市场配置制度为工业化城镇化的健康发展注入了强大的动力。以优化结构提升效益为目标的土地综合政治催生了一系列的制度改革的探索，对促进城乡统筹发展发挥了积极作用。

现有的土地制度与当前阶段的有关城镇化相关的适应性还显的不够。胡存智指出，主要体现在以下五个方面：

第一，城镇化建设与优质耕地分布在空间上高度重合。这种发展格局导致优质耕地的减少，我国农业保障的基础受到影响，城镇化的可持续发展也就面临挑战，经分析发现2001年到2010年这十年期间，全国建设占用的耕地近二分之一是水田和菜地，但同时期补充的耕地中，水田和菜地不到五分之一，也就是说补充的耕地没有占用的耕地好。 尽管法律上规定严格的耕地补充制度，但是现实中，一些地方还是占多补少，占优补劣，占水田补旱地，耕地的质量下降。从更大的空间尺度来看，我国的东部、南部这些省区，既是水田、水浇地的优质耕地的集中分布区，又是全国人口经济积聚和城镇化重点发展的区域。城镇化的建设要导致水田呈现东部、南部地区减少，东北地区略增，全国总体减少的这样一种格局。耕地保护的压力是在增大。

第二，城镇化过程中土地粗放浪费的现象比较严重，不集约利用，发展就不可持续。数据显示，2000年到2010年，全国的城镇工矿面积增长50%，但是承载的人口从每平均公里7700人下降到7000人，大概下降10%。同期大规模的农村人口转移进城，农村的建设用地不但没有减少，反而增加了两万平方公里。目前的情况看，城镇工矿用地中处于低效利用状态有五千平方公里，占全国城市的11%左右。

第三，过度依赖新增建设用地的出让收入，过份依赖土地的抵押融资，这种方式土地利用上，城市发展中也是不可持续的。

第四，由于城镇的发展过于在发展过程中，开发强度过大，造成环境资源承载力的下降，不相匹配造成环境的恶化和城市病的发生。

第五，目前我国还存在着农村土地制度和城乡要素有序流动，要求不相适应，城乡在用地上发展不协调，不统一的问题。距离包容可持续的城镇化还有一定的改进空间。

针对上述问题，胡存智认为土地制度的改革应该以问题为导向，突出在重点领域，主要体现在以下四个方面：

第一，要完善土地用途管制的制度。要严守底线，调整结构，要管好土地，要保护耕地。不仅在保护有效的生产空间，还要保护生态空间，要保护好各类各业的用地和生态文明建设的基础。

第二，要积聚开发，集中进行开发，提高土地的集约、节约的利用水平和能力。要深化土地有偿使用制度的改革，发挥市场经济的作用，发挥市场配置资源的作用，减少划拨用地，稳定土地出让收益，通过这个来扭转目前土地利用不集约，开发不集中，摊大饼的发展趋势。

第三，规范土地综合整治，通过土地的综合整治立足于优化用地结构，促进存量空间的释放，提高土地的效率，提升土地资产的价值，逐步建立有利于存量建设用地，以集约、节约推动产业升级和城镇化转型发展。

第四要慎重稳妥的推进农村土地管理制度改革，按照守护底线试点先行的原则稳步推进，坚持土地公有制，坚守耕地保护红线，维护农民权益的基础上有序探索，建立城乡统一的建设用地市场，构建有利于农业转移人口有序的市民化的制度，努力化解城镇中的人地矛盾和社会冲突，促进城镇社会的和谐稳定。

胡存智表示，实现这些改革目标，主要遵循以下三个方面的基本路径：一是完善和定型土地管理制度的核心制度，就是坚持现有制度的框架体系，不断加以完善和成熟。 二是总结提升各地成功的实践经验，适应新型城镇化要求，不断的完善制度。 三是探索和创新土地管理制度的政策，适应新形势的要求，通过这三个方面切实地发挥市场配置土地资源的决定性作用，更好地发挥政府对土地的管控作用，协调资源保护、空间保障、收入分配和人地和谐为目标，进一步地推动城镇化包容可持续以人为本的发展。