京沪广试水“善治”“封闭化”破解治安难题

　　“行政方法不能用，经济方法不好用，法律方法不管用，思想教育不顶用。”这是部分基层政府部门、职能部门工作人员形容城乡接合部“难管”而编出的顺口溜。

　　面对城乡接合部流动人口和出租屋服务管理力度较弱、集体建设用地开发散乱等“老大难”问题，北京、上海、广州、佛山等大城市花费大量人力、物力、财力进行专项清理整治，探索出“封闭化”社区管理、主动服务解决流动人口工作生活难题、集中统筹开发集体建设用地等新路径，为我国实现城乡接合部的“善治”提供了有益的经验和启示。

　　“封闭化”破解治安难题

　　上海市宝山区顾村镇星星村地处城乡接合部，共有500多户本地居民，外来务工人员高峰时达3500多人，曾是宝山区治安最差的村落。近年来，星星村探索“封闭式”管理模式，5个出入口都设岗亭，随身携带信息卡的居民从此经过，监控屏幕就会显示出居民照片和基本信息。

　　据星星村委会主任沈永发介绍，为解决治安管控难题，该村为居民办理信息卡，门禁管理从“设卡盘查”转为“自动识别”，持卡人“无障碍”通行，对非持卡人则加强盘查和出入登记。“以前这是盗窃团伙聚集地，实施封闭式管理后，派出所登记的高危人群有200多人悄悄撤离了。”如今，这种“封闭化”管理模式已在顾村镇其他村落推广。

　　同样地处城乡接合部的北京市大兴区西红门镇，西部16个自然村户籍人口和流动人口比例高达1：7，一度出现“违建”严重、闲杂人员任意往来、违法犯罪人员与公安人员“打游击”的治安“乱象”。西红门镇近期对这16个村“筑围墙、安街门、把路口、设岗亭”，村内人员、车辆持证出入，外部人员、车辆登记出入，同时建立巡防队、流管队和环整队三支专职管理员队伍，组成306个点的视频巡逻系统。

　　经过“封闭化”社区管理，北京市大兴区西红门镇社会秩序明显好转，这16个村不仅警情同比大幅下降，村内居民对社区的安全感从2006年的50%提高到了2012年的90%以上。

　　上海市宝山区顾村镇政法专职干部汪凯波说，城乡接合部大多处于原始自然开放状态，过去运动式、突击式的整治办法花费大量人力、物力、财力却“吃力不讨好”，容易出现屡清整、屡反复的“拉锯”现象，而封闭式管理就像“装纱窗”，尽管会引起一些人的不适，但对改善城乡接合部管理现状却相当有效。

　　“增服务”减少矛盾纠纷

　　从广州中心城区驱车驶入位于城乡交界的白云区新市街道时，可以看见路边矗立着“有困难找政府”的广告牌。这一地区常住人口3.4万人、流动人口多达30万人，因矛盾纠纷多，2006年和2008年被列为广东省重点整治地区。

　　广州市白云区新市街道党工委副书记邓丽仪告诉记者，新市街道90%以上纠纷都与流动人口有关，外来人员普遍担心得不到公平待遇。“应该让群众有困难时能想到我们、找到我们，所以我们在主要路段树立广告牌，实施‘抢抓3小时黄金时间’、‘无时限陪伴当事人’等矛盾纠纷处理制度，加强为流动人口排纷解难”。

　　为推动流动人口更好融入本地，新市街道还设置出租屋管理工作站，在网上开通服务平台，协助解决外来人员在工作生活中遇到的问题。通过种种服务措施，新市街道矛盾纠纷从2010年的226宗下降到2012年的119宗。

　　上海去年也提出，增加财力投入和管理力量，提高城乡接合部地区和大型居住社区服务管理水平。记者在上海市浦东区航头镇走访时发现，航头镇对部分居民学历低、无技能、年龄大情况，出台一系列扶持政策，对前往周边工业区跨镇就业、收入为最低工资标准的人员发放每月200元交通补贴，对录用航头人的外镇签约工业区和本镇企业予以补贴。

　　为进一步提升基层服务管理水平，上海市政府发展研究中心有关专家建议，应把握基层社会发展的现实趋势，按照“党政主导、共管共治、事务细分、因地制宜”等原则，重构基层社会组织的宏观架构，加快推进街道体制改革，搭建和规范共治平台，创新完善居民自治机制，努力寻求多主体参与社区共治和居民自治的内生动力。

　　“重统筹”提升土地开发效率

　　“旧城镇、旧厂房、旧村居”缺乏规划指导、布局分散、安全隐患较大、土地利用率低等问题是多个城乡接合部普遍存在的问题。广东省佛山市南海区去年城镇居民可支配收入高达36348元、农村居民纯收入16673元，在全国名列前茅，但也遇到了国有土地开发过度、集体建设用地零散使用的问题。

　　为提高集体建设用地利用率，曾经聚集了2000多家废旧塑料加工摊位、被戏称为“洋垃圾村”的南海区大沥镇联滘村，从2007年开始启动专项整治、腾出1800多亩的地块。这一开发用地涉及到15个土地权属单位和众多集体经济组织。在开发之前，南海区政府采用统一从村集体租用土地，再引入项目开发公司的模式，最终实现了该区域的整体改造、统筹开发，广东有色金属交易中心、广佛智城等项目先后涌入。

　　同样位于大沥镇的河东社区，通过经联社、经济社等集体经济组织根据各自土地比重入股组建新的公司，并由经联社牵头组成董事会运作，集约运营土地资源，避免“土地零散、难找好项目”的尴尬，使得集体、社员股东的“腰包”迅速鼓了起来。

　　试图提升集体建设用地利用率的还有上海。目前，上海市约有1100平方公里左右的集体建设用地，约占全市建设用地总量的40%。上海2010年在6各村启动农村集体建设用地流转试点工作。记者在试点之一的浦东新区合庆镇采访发现，当地土地流转要经过村民代表大会表决、集体土地调查确权、村庄规划编制、集体建设用地复垦、指标流转、项目立项、申办农转用、农民社会保障安置、流转交易等环节，形成相应的制度成果，并开始在交易平台上实现流转，如益民村就转让给春雷村的37.59亩建设用地指标。

　　广东省社科院原院长梁桂全建议，城乡接合部创新集体建设用地流转方式，可由政府征用零散的集体土地，通过土地储备、集零为整，并对所征土地进行一级开发，以便解决土地开发不规范所带来的管理成本和后遗症。“此外，还应探索更灵活的土地利用管理机制，在确保改造范围内开发总量不超过控规总规划开发指标或土规总建设用地规模的前提下，给集体建设用地提供调整和流转空间”。