人民財評：再分配更加注重公平 政府該如何作為？

十八大報告指出，“必須深化收入分配制度改革，努力實現居民收入增長和經濟發展同步、勞動報酬增長和勞動生產率提高同步，提高居民收入在國民收入分配中的比重，提高勞動報酬在初次分配中的比重。初次分配和再分配都要兼顧效率和公平，再分配更加注重公平”。“加快健全以稅收、社會保障、轉移支付為主要手段的再分配調節機制。”這樣的論述表明執政黨對收入分配改革的高度重視。

市場經濟在提高效率的同時，會帶來收入分配差距的拉大。改革開放以來，我國經濟取得長足發展，與此同時，貧富差別也在擴大。我們應該充分利用公共財政，切實做好收入再分配，保持經濟持續發展與社會和諧穩定。

放眼世界，發達國家都通過公共財政，包括稅收、轉移支付和政府支出來進行收入再分配，而且力度很大。我們不妨看一下美國的情況。

首先，美國實行累進稅制。以個人所得稅為例。1862年，林肯總統開征個人所得稅，但不久被國會以違憲為由取締。1913年，國會通過憲法修正案，使個人所得稅合法化。此后，個人所得稅迅速增長，1944年最高邊際稅率達94%，后來下調。裡根任總統期間，將個稅最高邊際稅率從70%降到28%。目前，最高稅率為35%。2011年，個人所得稅佔財政總收入47%。此外，美國各州都有財產稅，財產包括房產和汽車。因為個人所得稅上升，財產稅相對減少，但仍是地方政府的重要財源。美國還征收高額的遺產稅，它不利於人們將財產轉移給下一代，迫使每一代人自強不息。

美國政府對窮人實行轉移支付。一是社會保障福利。美國通過社會保障體系進行收入再分配，從富人那裡收的社會保障稅相對多，但提供的社會保障福利相對少。二是直接轉移支付。比如，低收入人群可以從政府領取食品券，購買食品。

美國政府還提供較多的公共產品和直接服務。一是實行12年免費義務教育，小學中學不收任何費用，補助午飯，提供免費交通服務。二是生活方面的基礎設施大部分免費。例如，大部分政府修建的高速公路免費，大量的公園和娛樂設施也是免費的。三是免費為窮人治病。

應該指出，過去30多年來，包括美國在內的許多國家的貧富差別都擴大了。因此，收入分配差距拉大是世界范圍的現象。這與經濟全球化有關，也與佔據主流地位的供給學派效率優先的經濟思想和政策建議有關。目前，許多國家都力圖縮小貧富差別。

像其他國家一樣，我國也通過稅收、轉移支付和公共支出再次分配收入，縮小貧富差別，但是總的來說，力度不夠。

我國主要稅種都不是累進的，不能有效調節收入再分配。增值稅是我國第一大稅種，2011年增值稅佔總稅收收入27%。營業稅佔總稅收收入15.2%。消費稅佔7.7 %，進口商品消費稅和增值稅佔15.1%。加總起來佔總稅收65%。由於這些稅會被轉移到物價裡，消費者不論收入高低，支付一樣的價格。因此，這些稅是累退的。個人所得稅是累進的，但是其所佔稅收收入比例非常小，2011年僅佔總稅收的6.75%。此外，我國沒有個人財產稅、遺產稅、贈與稅等直接稅。我國目前的稅制有利於儲蓄和經濟增長，不利於再分配。

增值稅等間接稅向企業征收，相對容易。企業隨后將稅加在物價裡，消費者看不見。在我國，作為直接稅的個人所得稅，邊際稅率已高達45%，很難再高。太高了不利於吸引人才，不利於人力資本積累和經濟發展。

另外，我國公共產品提供不足。與人民日常生活密切相關的基礎設施還比較落后，公共品數量不足。眾所周知，低收入者最需要公共品。這些年來，我國在對低收入者的轉移支付方面做了許多事情，例如，補貼農村合作醫療，補貼城鎮居民醫療保險，補貼農村養老保險，為農民發放少量養老金，等等，這些都有利於公平分配。但是，對低收入者轉移支付的領域有限，規模也不大。

因此，我們要充分利用公共財政，更好地調節收入分配。在稅收方面，首先要對所得稅征收加強監管，防止漏洞，逐步提高所得稅在稅收總額中的比重。二是征收個人財產稅。在征稅的同時，也應該加大對個人財產的保護。三是適時開征遺產稅和贈與稅。但據國際經驗，后兩種稅的規模也有限。

由於稅制累進程度一時難以提高，目前最可行的就是增加公共品的提供。一是加強公共基礎設施建設，例如：發展公共交通，減少窮人出行成本﹔加大對農村及中西部道路建設的投入﹔免費開放一些公園、提供文化娛樂設施﹔改善公共衛生設施。二是增加公共服務，例如發展12年義務教育。三是增加政府醫療衛生支出，提供最基本的醫療衛生服務。

同時，我們應加大對低收入階層轉移支付的力度，擴大轉移支付的領域和規模，在社會保障方面進一步向低收入人群傾斜。例如，對低收入者提供基本生活保障，提供最基本的養老保障，提供廉租房或住房補貼，提供失業救濟，等等。

我們在加大再分配力度的同時，還必須清醒地認識到，我國經濟水平與發達國家還有很大差距，發展仍然是首要任務。我們不能忽視效率，不能忽視對投資和勞動積極性的保護。這是因為，國民財富多了，國家富強了，再分配才會有更好的基礎。（作者系北京大學中國公共財政研究中心主任、財政學系主任、教授）

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