金曉哲：景區管理不能完全“開發區”化

　　北京大學政府管理學院博士后 金曉哲

　　在旅游幾乎成為全民消費與舉國戰略的大背景下，國家級風景區被當作核心旅游資源已經成為各地發展旅游經濟的聚寶盆。在巨大的利益面前，風景區管理體制沖突愈演愈烈。多頭管理、職能交叉、權責模糊、政企不分、利益紛爭、門票價格節節上漲等問題不斷暴露出來。風景名勝區的保護也面臨著過度城市化、商業化與人工化的挑戰。作為保護地而設立的風景名勝區給人越來越像“旅游開發區”的感覺。

　　我國的風景名勝區大致等同於國外的國家公園體系。從保護效果而言，美國國家公園的管理體制可稱之為典范。其主要做法包括：內務部下屬的國家公園管理局是國家公園的專門管理機構，實行獨立的垂直化集權管理，完全獨立於地方政府。國家公園管理費用主要由國家撥款，嚴格限制門票等費用的征收，對經營性業務採用授權經營的方式實現完全的政企分開。美國建立了一套非常健全的國家公園保護與管理的法律體系，並鼓勵非政府組織、州縣以及私人企業和其他聯邦機構廣泛參與國家公園的保護行動等。

　　目前我國風景名勝區採用的是綜合管理與分級管理相結合的管理體制，在本質上屬於分權式的屬地化管理。屬地化管理在調動地方積極性、減少國家財政投入、協調景區內外部關系上具有優勢。但屬地化管理也滋生了重開發、輕保護，以經營代替或擠壓管理的問題，成為風景名勝區“開發區”化的症結所在。

　　作為一種保護性、公共性和公益性的資源，風景名勝區具有公共物品或准公共物品的屬性，這種特殊的屬性決定了我們不能把風景名勝區完全當作是地方性、開發性和盈利性資源來對待。從資源保護而言，垂直集權式管理效果最好。但當前風景區管理體制已經延續幾十年，各種利益格局已經固化，在短時期內想有所轉變也不現實。在既有框架下，風景名勝區管理體制仍須進一步理順。

　　首先，應加強風景名勝區管理機構設置。在國家和省區層面，應設立專門的管理機構風景名勝區管理局，加強垂直領導。在地方層面，適宜於在市級層面對國家級風景名勝區成立政府型管理機構。相比於省級和縣級，市級在管理的統籌能力與靈活性上可以兼顧。而相比於准政府型、事業型甚至企業型管理機構，政府型管理機構職能與機構相對健全，利於同各級部門的對接，也利於社會性事務的管理與協調，更有利於避免多頭管理造成的權責不清。在機構設置上，應符合風景名勝區的自身特點，突出精簡和專業化特色，可採用公務員聘任制，避免人員和機構臃腫與效率低下等潛在的傳統弊端。

　　第二，要明確國家級風景名勝區的所有權、管理權、經營權和收益權等相關權利主體，在此基礎上科學合理地劃分各相關利益主體的責任、義務與權利。開發經營活動應嚴格限定在風景名勝區的承載力范圍之內，經營性活動應採用特許經營的方式，嚴格實行政企分開。

　　第三，要加快風景名勝區的相關立法。當前的《風景名勝區條例》在效力等級、實施權限范圍方面已經滯后於現實發展。應通過立法，在法律層面明確風景名勝區的使命、性質和國家責任，使風景名勝區的認定、規劃、保護、利用、管理和責任追究等行為都建立在法律基礎之上。

　　第四，加強社會參與和監督。缺少強有力的監管，分權式管理就會存在巨大風險。因此，應充分調動和利用社會力量參與風景名勝區的管理與維護。推進管理和決策的透明化、民主化，建立健全考核評估機制，構建由國內外各相關領域專家、政府官員、非政府組織和群眾構成的多元監督體系。