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國家應該逐步解決由於行政等級權力限制和城市級別差異而導致的中小城市和小城鎮享受不到應有的城鎮化發展機遇的問題，確保國家城鎮化發展重點和政策落實的主體一致
文/葉偉春
中小城市和小城鎮的發展將迎來重大機遇。十八大報告指出，“要增強中小城市和小城鎮產業發展、公共服務、吸納就業、人口集聚功能。”中央經濟工作會議指出，“積極穩妥推進城鎮化，著力提高城鎮化質量”，“要構建科學合理的城市格局，大中小城市和小城鎮、城市群要科學布局，與區域經濟發展和產業布局緊密銜接，與資源環境承載能力相適應。”這明確傳遞著一個信號，那就是在未來的新型城鎮化建設道路上，國家將把“中小城市”、“小城鎮”放在和“大城市”、“城市群”同等的考量平台上，比過去更加重視發揮中小城市和小城鎮的各項功能，促進中國的城鎮化健康有序推進。
大規模人口遷徙之弊
陳祥輝是在北京西城區三裡河東路上從事停車收費的“90后”小伙子，隨父母來北京務工很多年了，他告訴我，“現在和父母一起打工，每年就是春節的時候回老家，有的年份都是過完年之后才回家幾天，去看望留在老家的爺爺奶奶。在北京也沒什麼城市裡的朋友，將來等攢夠了錢就回老家縣城去買房。我挺想留北京的，這裡什麼都有，但你看在北京連高級白領都買不起房，更何況我們打工的了。”
陳祥輝是個很勤奮的小伙子，他主要上夜班，傍晚四五點過來，每天要幫助月租客戶看車到晚上十一點以后，不管雨打風吹，沒有周末和假日，有時同事有事不在，祥輝還要白天來幫著代班。和陳祥輝簡短的交流我發現，大規模人口遷徙帶來了很多弊端。
一是春運壓力和買票難。據調查，我國的農民工仍以勞動力流動為主，2011年，舉家外出農民工為3279萬人，隻佔當年全國農民工總量的12.9%，這樣就導致每年的春運壓力巨大，同時很多農民工購票難也是問題。
二是文化融入和文明融合難度大。2011年，跨省流動、遠離家鄉的打工人數達到7473萬，佔外出農民工總數的47.1%，其到外省務工的文化適應和融入需要很長的時間，更深層次的文明融合問題更是漫漫無期。
三是“空心村”和“三留守”問題嚴重。年富力強的家人都去較遠的大中城市打工了，每年大部分人可能除了過年的十來天在家裡，其他時間都生活、工作在城市，他們中很多人在城市站穩腳跟，小部分還入了城市戶籍，但是由於政策允許他們保留原來的農村宅基地，所以他們沒有上交宅基地而形成空置。除此之外，農村還有大量老房子的閑置和大量房間的空置。另外，家裡沒有了掙錢的勞動力以后，“留守兒童”、“留守婦女”和“留守老人”等“三留守”人員的生計就成問題了，更甚者是他們的心理也會面臨不同程度的危機。
四是很多基礎設施還不是很完善，承載能力較差的城市特別是承載能力趨近飽和的大城市短期內對接納大量農業轉移人口為市民有一定難度，面臨財政和融資等的多重壓力，探索創新的辦法也不夠，一旦大量農業轉移人口進入這些城市就發生各類“城市病”。
五是大量廉價勞動力都進入大城市務工，導致中小城市和小城鎮相對缺乏年富力強的務工人員，使中小城市和小城鎮的城鎮化建設更難付諸實踐，必然加劇區域發展的不平衡、城鄉發展的不平衡。
“就地和就近城鎮化”之利
問到未來的打算時，陳祥輝告訴我，“現在家鄉的縣城發展得不錯，回老家買了房子就結婚，然后再找份喜歡的工作，這樣就不用每年春運擠人堆了，周末也可以去鄉下看爺爺奶奶。”我發現，大力推動中小城市和小城鎮的城鎮化建設，積極鼓勵“就地和就近城鎮化”將帶來極大的好處。很明顯的是，中小城市和小城鎮發展好了，基礎設施好了，產業集聚了，交通網絡更緊密了，服務業也發展了，吸納就業的容量就大了，每年的春運就可以減輕很大的壓力。農民工朋友到就近的省會城市、二三線城市、縣城或家鄉小鎮上從事非農就業，其文化和生活習慣的融入也會比去跨省的異地他鄉更加順暢。再者，可以減少大規模異地流動的社會代價，解決返鄉農民工就業培訓和安置，減輕外出務工成本，消除“留守兒童”、“留守婦女”和“留守老人”帶來的一系列社會問題。
如果遠走他鄉打工的農民工春節回家或通過在家鄉的親友的渠道知道家邊上就有心目中認可的好工作可以干，都紛紛返鄉務工，就可為中小城市和小城鎮提供大量的廉價非農勞動力，促進城鎮建設，加速盤活農村土地要素，為增加農民的財產性收入提供可能。2011年，在外出農民工中，省內務工8390萬，佔52.9%，跨省務工7473萬，佔47.1%，已經改變了多年來跨省外出農民工比重大於省內的格局，這也說明中小城市和小城鎮的發展已經在推動農民工的返流進程了。這種進程也在一定程度上減輕了大城市的壓力，同時吸引本打算在大城市投資的房地產資金投資到中小城市和特色小城鎮上來，從而產生道路、園林綠化、供水、供電、污水處理等一大批投資需求，就地產生大量生產和生活性需求，帶動民間投資發展，解決部分產能過剩的問題，還可利用城鎮資金發揮房地產在拉動GDP增長中的作用，其拉動內需的能力也並不比大城市擴張拉動內需的能力差。
鑒於此，國家應該逐步解決由於行政等級權力限制和城市級別差異而導致的中小城市和小城鎮享受不到應有的城鎮化發展機遇的問題，確保國家城鎮化發展重點和政策落實的主體一致。在政策引導上，要鼓勵“就地和就近城鎮化”，增強中小城市和小城鎮的綜合承載能力，加快推進戶籍管理制度改革，降低農業轉移人口“城鎮化”的門檻，適應農村人口低成本進城的實際，優先安置舉家遷徙和新生代農民工，同時建立農民進城后承包地和宅基地等農村土地自願有償退出的機制。在資金來源上，要積極改革現有“土地財政”的形成機制，積極推動中小城市和小城鎮建設融資多元化，創新城市投融資平台擔保方式，探索林權抵押、海域使用權抵押、農業用地抵押、灘涂使用權抵押、收益權質押等新型貸款擔保方式，加快引導民間資本參與城鎮建設，研究通過BT、BOT等模式投資城鎮基礎設施的利弊，加快公私合營的投融資模式的推廣﹔國家也應該完善財政管理體制，加快推進完善國家轉移支付體系，將均衡性轉移支付和常住人口和吸納流動人口規模相挂鉤。
同時，盡快設立中小城市和小城鎮專項基金，用於城鎮基礎設施建設等，還可創新試點城鎮私募基金支持城鎮開發的新模式。在土地管理和利用上，要改革完善現有征地制度，逐步建立城鄉統一的建設用地市場，應試點開發利用中小城市和小城鎮中的低丘緩坡荒灘等未利用地，提高單位土地面積上承載人口數量和工業產出強度，促進集約節約用地。在農業轉移人口最關注的住房問題上，中小城市和小城鎮政府應將其住宅產業的發展重點放在滿足農業轉移人口和城市中低收入人群的住房需求上，加大保障性住房建設力度，積極探索將出租屋納入政府保障性住房統籌范圍，同時探索集體經濟組織和農民利用集體建設用地建造公租房以此來降低政府成本的方法。還要大力推廣土地招拍挂過程中配建城市保障性住房或本地和異地配建學校和醫院等原本需要政府出資建設的公益性城市設施的政策。在交通網絡體系上，要強化城市群之間以及中心城市與周邊中小城市和小城鎮的交通聯系，完善中小城市和小城鎮的對外交通體系，加大城鎮公共交通投資力度，加快發展公共交通。
實現城鎮化均衡發展
國家還要通過重點發展中小城市和小城鎮來遏制地區和城鄉差距進一步擴大，促進社會全面發展。中小城市和小城鎮的發展首先要集聚產業，發揮產業支撐功能，使城鎮化與工業化相適應並相互協調。東部沿海地區要加強產業轉移，促進產業轉型升級，積極引導部分勞動密集型產業向中西部地區的中小城市和小城鎮轉移，並通過地區或區域性的產業分工協調為中小城市和小城鎮的產業集聚和良性發展創造良好的外部條件。堅決杜絕把高污染高耗能企業和應淘汰的落后生產技術的企業向中西部地區和農村地區轉移。
內陸地區有條件的中小城市和小城鎮要積極主動承接產業轉移，允許農村集體建設用地以參股、租賃、轉讓等形式參與開發，將招工與招商引資同步起來，吸納進入大城市務工的農民工返鄉就業。要發揮縣城在吸納農業轉移人口中更大的作用，一般縣城發展的基礎扎實，農民進入的門檻相比大城市來說低很多，而且也具備現代城市文明的基本要素，國家應該在政策、土地和資金等各方面支持縣域經濟的發展，支持縣城的基礎設施建設、服務業和產城一體化園區的發展。
未來十年，農業轉移人口進入或返鄉進入縣城將成為主要趨勢之一。同時，中西部地區要依托縣城和縣域中心鎮來發展壯大一批中小城市，優化產城一體化布局，發揮它們吸納返鄉農民工並留住返鄉農民工的功能，實現城鎮化的均衡發展。
在中國，還有一批人口規模和經濟條件達到中小城市等級而仍然被稱為“鎮”的特大鎮。在下一個十年，一定要理順特大鎮的財權和事權使之匹配，創新改革，賦予特大鎮縣一級經濟社會管理權限，進一步理順上下級政府間的條塊關系，設立延伸機構時，將人事權一並下放。
在大城市和城市群周邊地區積極推動小城鎮發展也是緩解大城市中心區人口壓力的重要途徑。據國家統計局統計數據，以鎮區人口規模排序的千強鎮，鎮區平均人口規模達到7.6萬，已接近我國城市設市規模標准，許多特大鎮已經達到中等城市甚至大城市的人口規模水平。未來要加緊探索和設計“撤鎮設市”的條件和制度安排，允許設立“鎮級市”、“縣轄市”，並制定小城市的建設發展標准，建立相關審批制度，對達到標准、符合條件的重點城鎮可採用福建石獅的做法，批准撤鎮設市。□
(作者單位：國家發展和改革委員會城市和小城鎮改革發展中心)
