清華大學教授:養老金改革應給公眾明確時間表

清華大學教授：養老金改革應給公眾明確時間表

楊燕綏

人物簡介

楊燕綏 清華大學教授，清華大學就業與社會保障研究中心主任。她出版過十余部專著和譯著，先后承擔過國家自然科學基金、社會科學基金、世界銀行、國際勞工組織、世界衛生組織等科研合作數十個項目，是中國社會保障領域知名專家。清華大學提出的養老改革體制方案主要設計者之一。

目前人社部等正在抓緊研究養老保險的頂層設計方案，來自社科院、人大、清華、武大等院校的多個專家團隊參與制定了多套改革備選方案，清華大學近期率先披露了方案。

清華大學就業與社會保障研究中心主任楊燕綏和她的團隊建議，在目前的社會統籌和個人賬戶結合的“統賬結合”制度基礎上，將養老金變為“國民基礎養老金”和“個人儲蓄養老金”的二元結構。前者保基本，不同人之間差距小﹔后者則拉開差距。

他們建議，改革機關事業單位養老金，即公眾關注的養老金並軌﹔也建議延長領取退休金年齡。這兩點正是公眾關注的熱點。

在楊燕綏看來，“並軌”和“延退”受到關注並不意外。對於“延退”，由於中國沒有精算模型，政府說不清，老百姓看不明白，當然要反對。

在他們的方案中，更看重對養老金制度的“大整合”，即隻有一個統一的、全覆蓋的養老金制度。這正是中國過去對待養老金問題所缺乏的。

楊燕綏團隊認為，未來實現“國民基礎養老金”下的老有所養，從財務上說不成問題。但在老齡化社會中，除了向年輕人要錢(即國民基礎養老金)養老，還應該鼓勵老年人出來工作。

“提低就高”是短期行為

如果不調整中國養老金的結構，機關事業單位養老金還是漲得比企業快，差距不是縮小了，而是擴大了。

新京報：解決養老金的雙軌制問題，很多提法提到“提低就高”，但“就高”這個做法，在財務上中國養老金體系能否承受？

楊燕綏：你的問題很好。現在機關事業單位的退休金是1958年開始推行的，1958年中國的干部剛開始拿工資，工資隻夠吃飯養小孩﹔退休的人也要吃飯，因此退休金是在職干部工資的80%-95%是合理的。

但現在情況變了。實際上1998年以前，企業職工也是這樣發退休金的，但后來發現發不起了。

去年城鎮企業職工的養老金平均是1720元左右，全國機關的退休金平均數，公布的數據在2700元到2800元之間，比企業多了一千多，但實際上各個機關單位都有補貼，好一點的單位有六七千，而且個人不需要繳費。

人社部說結束雙軌制我理解也是說的這個，但“提低就高”，把企業職工低的部分向機關事業單位高的部分去靠攏，最后兩邊齊了。

這樣做有兩個問題，第一個是老齡化社會裡，政府解決養老金的責任和角色是什麼？十八大報告裡面提“全覆蓋、保基本”，如果全都向機關事業單位看齊，一年兩年補得上去，長期補不上。

還有一個問題是，政府的角色到底是什麼，如果“就高”，拿四五千還叫不叫保基本？

所以我覺得這個說法是短期行為，長期看不可持續，之前提出的“全覆蓋、保基本”的原則也流失了。

新京報：你對此前政府從2005年開始連續上調城鎮職工基本養老金10%，是持反對態度的，你說這是福利主義的陷阱？

楊燕綏：我覺得這違背了政府保基本的原則。一概上漲10%是政策一刀切，是公共政策失誤，不管你原來拿一千還是三千，都漲10%這公平嗎？另一方面，長期來看，這在財務上不可取，也與全覆蓋保基本的原則相悖。

也許這次的博弈激烈，最后確實壓力大，政府還有更多的事情要解決，最后就採取給低的往上調一點，但如果不調整中國養老金的結構，機關事業單位養老金還是漲得比企業快，差距不是縮小了，而是擴大了。

“調低就高”最簡單，都不用討論，什麼頂層設計都不用。

新京報：那解決這個問題，你們的方法是怎樣的？

楊燕綏：我們的方案，是在老齡社會發展的戰略高度，建立全覆蓋的、城鄉統一的，分步實施的國民基礎養老金和個人儲蓄養老金二元結構。

社會老齡化，年輕人要養的老人多，養老金怎麼辦？自己存點，老了以后跟年輕人要點(年輕人繳費，政府給你轉移支付)，這就是二元結構的養老金，

我們的方案是針對大雙軌，也就是職工和居民統一，所以叫大整合。

國民基礎養老金應該是公共品，公共品是由政府來提供的，差異不能太大，如果有差異也得擺在桌面上。比如不納稅的人要比納稅的人低一點，納稅低的人要比納稅高的人低一點。

比如清華方案裡面，基礎養老金有40%、50%、60%替代率的區別，公共品的差異是根據人的貢獻有一點差異，但它可以保証“基本”，差異不太大。

中國養老金陷入“水草式困境”

職工按個人工資8%的繳費，就是中國養老金的“水草”。沒有人說得清楚這8%是費，是稅，還是儲蓄？

新京報：你有個“基礎養老金總理和人民差不多”的說法。

楊燕綏：去年的人大會期間，我在人民網說總理和人民的基礎養老金差不多。有個教授給我寫信，說不要拿總理開玩笑。

我反過來問他，基本養老金是吃飯的，總理比農民吃飯能多多少？

另一個制度安排是個人賬戶，這個賬戶裡的差異怎麼來的，根據你的就業年限，根據單位給你的繳費，根據你自己的繳費，根據投資收益，這個賬戶有差異是公平的。

我們認為養老金的大准則就是國民基礎養老金加個人賬戶。國民基礎養老金是到60歲全領，將來以后慢慢提到65歲全都領﹔個人賬戶16歲開始都存。年輕人說我晚一點好不好，因為我要養孩子買房子，也可以35歲以后存。反正你自己存時間長收益多，時間短就收益少。

新京報：你說的這個，是對目前“統賬結合”的基礎做優化，還是重新建立一個體系？

楊燕綏：是在統賬結合這個制度上的一個調整。個人賬戶的挪用是從1998年開始的。我們的養老金是中央點菜，市長買單。要是市長沒錢怎麼辦？所以市長沒吭聲就把手伸到了個人賬戶。

中國養老金就陷入了一個“水草式困境”。我年輕時游泳有過陷到水草裡的經歷，越陷進去越不能亂扑騰，越扑騰水草越纏你。

中國養老金的“水草”是什麼呢？就是8%的個人賬戶(職工按個人工資8%的繳費)。

在個人賬戶推出之初，講的是個人儲蓄應對中國未來養老，1993年十四屆三中全會也寫進去了。但1998年國企下崗職工幾千萬，平均年齡47歲，中央沒有預算，地方來買單怎麼辦，它就把手伸到個人賬戶裡去了。

從那以后，就沒有人說得清楚這8%是費，是稅，還是儲蓄？沒有一個國家的養老金個人賬戶和社會統籌由政府一起發，中國沒有民法隻有通則，沒有產權法隻有物權法，這8%的產權說不清楚。

索性現在的一些做法，讓它(個人賬戶)看起來像個人儲蓄，比如個人賬戶可以全額轉移等。

“不透明”所以才會被反對

美國有精算模型，民眾知道養老金哪一年就維持不下去了，延退大家都能接受。中國沒有精算模型，政府說不清，老百姓看不明白，當然要反對。

新京報：你們的方案是大方案，有並軌和延退，但在網上，大家認為還是先要並軌，你怎麼看？

楊燕綏：我看網民在講，想延退？那你先把並軌解決，先講公平再說將來的事。

我能理解。但我們的方案是把延退和並軌平行提及的。我同意網民先講公平再講持續的看法，但到現實中，公平與持續得一塊講。不能持續也就沒公平了，比如像希臘那樣，缸裡都沒水了，大家都成窮光蛋了。

養老金是社會公共政策，20年不算長。如果當成短平快，三年五年解決，總找不到好的方案。所以要給老百姓一個大藍圖，明確時間表，我想大部分人會支持的。 我想說的是：第一，把並軌和延退同時考慮，沒有先后﹔第二，我們說的65歲是領取養老金的年齡，我們沒設定退休制度，領取養老金跟退休的時點是分開的，隻有中國目前是捆綁在一起的。

退休也就是退出勞動力市場，因人而異，有彈性﹔但領取養老金的年齡要統一，是剛性的。

並軌和延遲必須同時進行，要並軌要算賬，必須要同步。

新京報：也有人對延遲領取退休金年齡的必要性存疑，也有人覺得，延長了之后，自己不一定有希望拿回自己的養老金。

楊燕綏：我們給出的方案裡涉及領取養老金的年齡，是根據人口統計和精算原理計算得到的，它只是一個學術性的結果。計算的結果是，一般退出勞動力市場后預期余壽平均15年。

在平均壽命75歲的條件下，領取養老金的年齡應該是60歲﹔到2030年，中國人均壽命可能達到80歲，領取養老金的年齡就應該是65歲。

按照中國現在的情況，15年內，你交的養老金肯定領取完了，現在隻有少數高收入的人領不完，而收入低的人養老金與工資倒挂。

對於女性來說，如果到2030年65歲領取，相當於延長了15年，這確實壓力很大。但我們給出的是一個學術方案，是客觀數據不是政策。

按照現在的領取退休金年齡，到了超級老齡化社會，兩個工作的人養一個退休的，年輕人會覺得買不起房子養不起孩子，隻能降低養老金替代率，比如從50%降到40%，老人馬上就搬起凳子去市政府坐了。

其實看實際的贍養比，中國在2007、2008年就進入了深度老齡化社會，提前老齡化，壓力大的是年輕人，領取養老金年齡提前一年，稅就得往上漲。

新京報：你的意思是這裡面涉及不同年齡階段人們的代際公平問題？

楊燕綏：這是一個人口結構問題。老人多了，老人就得多干一點﹔年輕人就得多掙一點，總不能讓嬰兒去勞動吧？

在西方70歲的老人還想工作，為什麼？家裡錢沒存夠，不夠養老。老齡化社會的規律就是鼓勵老年人多工作。

比如要加快養老服務業，這些行業是人工密集的行業，很多崗位並不需要年輕人，不需要高學歷的人。

比如現在去新加坡，去加拿大，你去機場看看，推行李車的人都是70歲的人。

我剛去過成都、廣元縣、佛山縣，他們已經進入超級老齡社會了，領取養老金的人已經佔到了22%，政府開發了什麼項目？組織老人到私人的橘園裡面摘橘子，上午摘完一車25塊錢，工錢夠一天喝茶。

政府應該提供培訓，引導他們居家就近參與老年服務業。

新京報：你覺得民眾反對延遲退休，還有沒有什麼深層的原因？

楊燕綏：因為中國從來沒有養老金精算模型。美國早就有這個，向所有民眾公布，大家知道養老金哪一年就維持不下去了，推遲退休年齡大家都能接受。

中國沒有精算模型，政府說不清，老百姓看不明白，當然要反對，這是養老金教育缺乏到極致的表現。

應該給全國人民一個大整合的藍圖，然后分步執行，而且要有時間表。我們的方案出來后，海外媒體關注的都是大整合與時間表，而不是延退。

管理是比財務更大的問題

中國真要解決全國統籌基礎養老金，不是錢的問題，是管理問題。所以體制要改革，養老金的改革才能進行下去。

新京報：你說到養老金的改革，財務不是大問題，那什麼是大問題？

楊燕綏：我們指的是“國民基礎養老金”。國民基礎養老金的成本，按照2010年和2011年的數據算，也就佔GDP的1.57%，財政支出的8.9%。

在英國這一數據(GDP佔比)是3.18%，美國是5.1%。所以中國真要解決全國統籌基礎養老金，不是錢的問題。

這是管理問題。我們說要心中有數，腳下有路。居民信息管理是實施國民基礎養老金的條件，隻有形成了全國的居民信息向上集中，才有國民基礎養老金與相關公共服務向下派送的機制。

問題是，現在“沒數”。這樣的情況下，鑽空子、搭便車的情況沒有辦法制止。

比如北京某區最近抓了一個套取養老金的案子，該區的數據都不能和其他區溝通，三年拿走三百多萬。我們在地方調研發現，農民工失地進城后都進了職保，有的城鄉居民也找關系進職保，8000元一個名額。

這不都是錢的問題，是管理的問題，隻要信息不能向上集中，頂層設計就是空。

現在是部門利益第一，把壟斷數據當成權力的基礎。所以體制要改革，養老金的改革才能進行下去。

財政部部長樓繼偉說，財政要加大支出，但社保制度千瘡百孔，有多少錢都漏下去。我覺得這說得非常對。

新京報：個人賬戶巨大的空賬也不是問題嗎？

楊燕綏：空賬是個人賬戶被挪用的部分，我們建議各省市將自己的空賬補齊，即市一級統籌養老金用結余補足本市個人賬戶空賬。

到2012年底，個人賬戶有2.5萬億的賬面記錄，人社部說各個省結余養老金2.1萬億，比如廣東這些先用農民工的地方，他們收了養老金，人走了養老金還留在這裡，各個省市都有。

補完了賬面也就四千億的缺口，剩下部分怎麼辦？省級政府、中央政府協商多渠道籌集資金解決，2015年就可以完成。

應對老齡化時間很緊

樂觀測算，按照工資基數上漲，把養老金替代率下降一些，到2022年還能收支平衡，未來赤字就急劇上升。

新京報：為什麼在目前的時間點上提出這些方案？

楊燕綏：大背景是中國經濟放緩和老齡化。

中國2000年進入老齡化，2025年深度老齡化，2035年超級老齡化，按照各國的經驗，養老金政策至少提前30年。

老齡人口的資產結構最好的美國和澳大利亞，他們都用了30年以上的時間來調整。

人口學家說中國老齡化社會還不算太老，這是人口學家，但從養老金政策看，要三四十年做准備，中國已經很晚了。到2035年兩個養一個，老齡化速度太快。

我們樂觀測算，按照工資基數上漲，把養老金替代率下降一些，到2022年還能收支平衡，未來赤字就急劇上升。

我們在這個時間提出這樣一個方案，第一，時間表很緊，我們要積極一點﹔第二，我們覺得政府過於拘泥於部門利益難以妥協﹔第三，我聽到了一些短期行為的建議，我們的方案出來，希望推動這方面的改變﹔第四，出來以后聽聽老百姓的意見，看看老百姓聽什麼、罵什麼。

新京報：機關事業單位是一個很大的群體，讓他們自己革自己的命，阻力應該會很大？

楊燕綏：這個問題說過很多次。關於機關事業單位，我們給出一個方案：退休金漸退，職業養老金和個人養老金漸進，讓這三者加起來的替代率能達到80%。

我認為大部分國家公務員養老金的替代率都能達到80%，因為他們在職的時候基本是低工資，養老金相對高。按照方案，機關事業單位養老金替代率每年降低一個點，如果2017年開始，20多年可以降到和國民基礎養老金一致。

當然現在一些替代率80%以上的人肯定不高興，但必須要有妥協。

新京報：但這個20年的並軌，對於老百姓來說會不會覺得長了點？

楊燕綏：養老金是社會公共政策，20年不算長。如果當成短平快，三年五年解決，總找不到好的方案。

現在的方案雖然要20年，但前台不動后台動，實際待遇沒有下降。

所以我說要給老百姓一個大藍圖，明確時間表，我想大部分人會支持的。

新京報記者 吳敏 實習生 黃婧

攝影 新京報記者 秦斌