自貿區爭奪戰：專家稱天津和廣東申請成功只是時間問題

郭芳王紅茹

2013年09月10日11:12 來源：人民網-中國經濟周刊手機看新聞

原標題：自貿區爭奪戰：專家稱天津和廣東申請成功只是時間問題

　　上海浦東，從杭州灣北岸洋山港臨港新城出發，一路北上，直至長江南岸外高橋港區碼頭，4處海關特殊監管區域，大約28.78平方公裡的土地，即將挂牌成為中國大陸首個自由貿易試驗區（簡稱“自貿區”）。

　　“目前國務院已經批准成立，全國人大也已授權進行法律調整，挂牌后就可以運作。從批復意見來看，應該是在10月1日開始施行。”國務院發展研究中心黨組成員、辦公廳主任隆國強告訴《中國經濟周刊》。

　　有消息稱，上海自貿區將於9月27日正式挂牌成立，屆時，上海市副市長艾寶俊將出任自貿區管理委員會主任。

　　7月3日，國務院正式批准設立“中國（上海）自由貿易試驗區”，這是中國啟動新一輪改革開放的標志性試點。消息一出，自貿區概念股連續數個彪悍漲停。

　　但與股市的大熱相反，上海市官方的表現審慎、低調，至少在目前，具體的方案仍未公布，相關配套細則仍在研究。

　　28.78平方公裡的試驗田

　　國務院劃定的上海自貿區，包括洋山保稅港區和上海浦東機場綜合保稅區、外高橋保稅區、外高橋保稅物流園區等4個海關特殊監管區域，面積為28.78平方公裡。資料顯示，目前，這一區域貿易成交額超過1萬億元以上，上海港已連續兩年蟬聯集裝箱吞吐量全球第一。

　　據悉，上海最初希望爭取將整個浦東新區都納入自貿區范圍內。“但這樣一來，區域太大，管理的難度就會加大。最后決定先小面積進行試驗，等經驗成熟之后再推開。”中國國際經濟交流中心教授王曉紅向《中國經濟周刊》介紹說。

　　根據媒體的公開報道，上海的申報方案涉及投資、貿易、金融、行政法制等多項改革試點，擬通過兩三年的試驗，推進服務業的擴大開放和投資管理體制的改革，加快探索資本項目可兌換和金融服務業的全面開放，以及綜合實現一系列創新改革目標。

　　在貿易領域，上海自貿區將實施“一線逐步徹底放開、二線安全高效管住、區內貨物自由流動”的創新監管服務新模式。“凡是進入這20多平方公裡區域的貨物都是零關稅，出了這個區域要實行出口退稅，但進入國內消費，要重新征稅。”對外經貿大學WTO研究院院長張漢林向《中國經濟周刊》表示，這將使貿易更加自由和便利。

　　在擴大投資領域，探索負面清單管理模式成為亮點。 “在這裡，工商注冊登記更加便利，對外國投資者實行負面清單管理，就是‘非禁即入，凡是法律法規沒有禁止的，都列為開放’。負面清單式的開放方式，是一種准入前的國民待遇嘗試。”

　　金融領域的開放則成為試點中最受關注的焦點。申報的方案明確表示，在區域內實現金融市場利率市場化，金融機構資產方價格實行市場化定價﹔在風險可控的前提下，在區域內對人民幣資本項目可兌換進行先行先試﹔允許符合條件的外資金融機構設立外資銀行﹔離岸金融業務亦被列為金融領域開放的重要部分。

　　商務部國際貿易經濟合作研究院副院長邢厚媛接受《中國經濟周刊》採訪時表示，這種創新不只是讓渡稅收的優惠，而是率先開放、探索在這個特殊的區域內實行新的管理模式。

　　“究竟是要政策優惠還是要改革？改革究竟要改哪裡？” 張漢林說，這是關鍵。

　　張漢林認為，試驗區真正的“本事”是靠自身的改革，而非政策的優惠。但他同時也擔心，到最后，上海自貿區會不會也只是淪為政策優惠的受益者。“例如，當年浦東新區在剛設立的時候，也立志要改革創新，但發展到現在，它的管理體制同樣的臃腫，看不見所謂便捷的管理和服務，看到的還是官僚。”

　　據上海市市長楊雄透露，3月初，國務院總理李克強在上海外高橋保稅區調研時，一再問他，上海是不是要改革？他回答，上海沒要政策，上海要改革。楊雄的態度很堅決。“上海希望通過自貿區建設，在體制機制上有新的突破。”

　　當然，這也是7月3日國務院會議上總理的明確要求。

　　“試驗本身是一個探索的過程。在這個綜合試驗過程中，有些東西並不是在一開始就有定論。”邢厚媛說，目前只是批准建立，給出了一個方向性的框架，“在這個大框架裡，需要做的文章太多，各方面的制度要在不斷推進中完善。”

　　李克強力排眾議

　　上海關於設立自貿區的探索，歷時已久。

　　2010年11月，《中國經濟周刊》對此曾進行過相關報道：早在2009年，中國生產力促進中心協會起草了一篇題為《關於中國在浦東建立自由貿易區設想》的文章，報給了時任總理溫家寶。溫家寶非常關心，親自批示將“自由貿易區”改為“自由貿易園區”，並請國家發改委等有關部門聯合組織、調研。次年11月，國家發改委、國務院發展研究中心等部門對上海浦東新區建設自由貿易園區進行實地調研。

　　“那個時候，專家們呼吁，在綜合保稅區的基礎上逐步建立更加便利的自由貿易區。” 北京大學教授、中國區域經濟研究中心主任楊開忠對《中國經濟周刊》說。

　　當時，上海方面的相關負責人也較為樂觀地告訴《中國經濟周刊》，中央來上海調研，說明上海有機會進一步獲得實質性的“先行先試政策”。

　　但在那之后，再未有獲得“實質性進展”的進一步消息，直至2013年3月新一屆政府上任。

　　3月末，李克強總理在上海外高橋保稅區調研時明確表示，支持上海積極探索，在現有綜合保稅區基礎上，研究如何試點先行，建立一個自貿區，進一步擴大開放，推動完善開放型經濟體制。

　　李克強認為，中國走到了這一步，就該選擇一個新的開放試點。而上海完全有條件、有基礎試驗這件事。

　　此后，上海推進建立自貿區的步伐明顯加快。不過，這個過程並不是一帆風順。

　　在媒體的公開報道中，上海的自貿區計劃曾招致多部門反對。在方案征求意見階段，多部門亦提出了許多不同意見。李克強最后力排眾議，終使自貿區方案獲批。在《中國經濟周刊》的採訪中，多位受訪者証實了這種說法。

　　“的確，在這個過程中，有不同聲音。主要是大家對中國未來的經濟形勢、整個國家未來面臨的挑戰、產生經濟危機的潛在風險，以及這個國家目前的專業監管能力等等的判斷並不一致。但是，什麼都等萬事俱備也不太可能。” 楊開忠認為，從長遠來看，中國確實應該更加開放。

　　在楊開忠看來，新一屆政府的經濟政策主要內容應有三點：一是市場化改革﹔二是打造中國經濟的升級版﹔三是促進中國的崛起，提高中國在東亞經濟和世界經濟中的地位和作用。

　　楊開忠認為，開辟自由貿易區，對中國經濟的發展意義重大。

　　提高開放層次和水平，與國際接軌

　　地方和部委之間的爭論焦點在哪裡？

　　“金融開放、負面清單式的外資管理、給予准入前國民待遇等等這些問題都很敏感。”根據邢厚媛的分析，一方面，我們國內的相關行業能不能經受得住沖擊，這是主管部門必須要考慮的風險問題。另一方面，這種開放式的給予外資更多自由和便利的新管理模式也在考驗政府的管理能力。“基於風險的考慮產生爭議，是正常的。”

　　國家發改委學術委員會秘書長張燕生認為，在這些敏感問題上，上下應該要取得共識。所有的中央部委實際上承擔的是國家改革開放的重任，地方與部委之間既有矛盾，又有共同的責任，一些部門的反對有其合理性。“他們反對的不是開放的尺度問題，而是，上海究竟有沒有想明白要做什麼。是沿著1978年以來35年的老路走一小步，還是探索新35年高標准改革、高標准開放和高標准發展的新模式而向前邁出一大步？”他相信是后者。

　　邢厚媛說：“從全局的角度，我們確實需要一塊試驗田，探索通過改革和開放給我們新的經濟增長帶來活力的路徑。”

　　因此，監管是必要的。

　　張漢林提醒說，必須要建立一個對資金、資本進出的良好的監管體系。“不能失去監管，這是最重要的。”

　　“但監管到什麼程度，這是個問題。”王曉紅認為，發達國家開放了這麼多年也沒亂，中國不必過於擔心。中國不提高國際化水平就沒有前途，中國的當務之急是提高開放的層次和水平，包括體制、機制、法制等方面進一步與國際接軌。

　　“著眼於全國新一輪的改革開放”

　　從全球經濟的大形勢來看，自貿區的設立可謂是意義重大。

　　邢厚媛向《中國經濟周刊》分析了更為客觀、復雜的全球大背景：當前的經濟全球化雖然在發展，但多邊貿易體制遇到很多障礙和困難，多哈談判沒有取得新的突破，區域貿易協定則在加強，特別是由美國推動的跨太平洋伙伴關系協議（TPP）談判中，中國有被邊緣化的危險。與此同時，發展中國家在利用外資方面的政策競爭在加劇，一些國家的成本要素優勢逐漸顯現，而中國的優勢在下降，資本向外轉移已經出現苗頭。

　　從國內看，絕對優勢在下降的同時，政府的管理效率在停滯。沿海方面該用的政策都用完了，這些政策在向中西部地區推進之后，東部地區的吸引力在下降，缺乏新的增長點。大家都意識到，原來的模式不可持續，可新的模式在哪裡？靠什麼？大家都說靠創新，但是創新要有動力，要有相應的政策環境，這些也都不足。

　　“此背景下，中國必須要推動新一輪的改革和開放，立足於綜合優勢，向改革要效益。”邢厚媛說，基於這樣的國際、國內環境，中國需要一次新的像改革開放初期那樣的頂層設計和推動力。這個推動力仍要回到對外開放和對內改革上來。

　　“這個時候的中國急需回到改革開放初期那樣如沐春風的市場活力。”在邢厚媛看來，中國所有以試點為基礎的對外開放戰略和步驟，都要放到這個大環境裡來考慮。“上海自貿區的試驗與我們下一輪擴大區域開放，提升開放水平，推進政府管理體制改革是一體化的。”

　　但自貿區所涉及的開放究竟到什麼程度，底線在哪裡？王曉紅認為：“步子肯定要邁得更大，在改革改不動的時候，用開放來促進改革，用開放型經濟產生的新的經驗和模式，倒逼國內的改革。”

　　這是我們曾經用過的經驗。但現在所面臨的挑戰顯然更嚴峻。

　　“新一屆政府所面臨的挑戰，是高標准的改革、高標准的開放、高標准的發展。上海自由貿易區是一個迎戰的試點。” 張燕生向《中國經濟周刊》解釋說，“在這28.78平方公裡的試驗區，金融的開放、投資的開放、服務業的開放乃至整個市場體制的發展方向都要是高標准的。”這是上海自貿區必須承載的重任。

　　“上海自貿區的建設，必須要著眼於全國的發展、著眼於全國新一輪的改革開放。”隆國強表示，這是為什麼取名為“中國（上海）自由貿易試驗區”，而非“上海自由貿易試驗區”的原因。

　　為什麼是上海？

　　受訪者回答說：當然是上海。

　　上世紀90年代初，站在黃浦江邊的鄧小平不無遺憾地表示，設立第一批特區的時候沒有考慮上海是一個失誤。

　　張燕生給出的解釋是：“上海是中國的龍頭，當然要走在中國的最前頭。”

　　楊開忠分析：“這與上海在我們國家的經濟地位、金融地位、貿易地位息息相關。而且，上海擁有龐大的長三角經濟腹地。”

　　上海有很好的底色。1990年初，借著浦東的開發，上海成為了中國舉足輕重的經濟重地。2010年以后，中央陸續批復上海為國際金融中心、國際貿易中心、國際航運中心和國際物流中心（即“四個中心”）。

　　然而，近幾年，上海經濟一路下滑。2011年，上海GDP增速為8.2％，全國倒數第二﹔2012年增速為7.5％，位居全國末位。究其原因，有大環境的影響，也部分源自對落后產能的主動淘汰。

　　增長放緩的上海一直在尋找新的增長動力。“四個中心”曾被視為重要的政策紅利支持，但一直缺乏一個可以承接政策創新的載體，自貿區於是被寄予了厚望。

　　邢厚媛告訴《中國經濟周刊》，在陷入了長久的增長乏力之后，對上海擴大開放、深化改革的聲音其實一直存在。“最早在浦東開發時就有關於深化金融改革、設立離岸金融中心的說法﹔而在虹橋周邊搞更加開放的自由貿易功能區的探索也一直沒有停止。在上屆政府任期的十年內，乃至上上屆政府都提到過。”

　　邢厚媛認為，新一屆政府能夠在十八大之后把上海自貿區的設想加快推進，並演變成現實，實屬眾望所歸。“這是很多人的智慧經過長期思考形成的結果。”

　　在批復方案的國務院常務會議上，李克強指出，設立上海自貿區將是本屆政府打造中國經濟升級版的重要舉措。

　　在王曉紅看來，自貿區的建立將有助於上海發揮其在全國經濟發展乃至世界經濟發展中的職能。“這對整個長三角的產業轉型升級，尤其是服務業的國際化將有非常大的帶動作用。”她分析，中國服務業的開放明顯滯后，此次服務貿易的開放成為自貿區產業開放的重點，這將使中國未來在國際高端分工地位上佔很大的優勢。

　　上海身后的爭奪戰

　　在上海之后，天津和廣東都在力爭第二個“自貿區”。

　　天津方面透露，具體方案已經上報國務院。而廣東省省長朱小丹亦向媒體証實，廣東省政府給國務院的請示已經正式上報，南沙、前海、橫琴將申請設立國家自由貿易區，並將其定位為“粵港澳自由貿易區”。

　　誰將成為繼上海之后的第二個自貿區，仍是未知數。“但無論是天津還是珠江三角洲的申請都肯定會成功，只是時間的問題。”楊開忠說。

　　在楊開忠看來，“自貿區絕不止上海一個，也不會僅限於沿海，在內陸以及邊疆地區均可考慮。”從區域布局上看，除上海之外，環渤海地區的天津、珠三角的廣州、海西經濟區的廈門，都可考慮設立。同時，根據發達國家的經驗，促進區域的協調發展，也可在相對落后的地區，逐步考慮、規劃一些自由貿易區，“例如重慶已成為內陸非常重要的貿易口岸，開辟自由貿易區在未來也是有可能的”。

　　事實上，楊開忠所提及的這些地區都向中央表達了強烈意願。早在2005年，上海、深圳、天津、成渝地區等地都曾向國務院及各部委提交了關於保稅區轉型自由貿易(園)區的建議。之后，國家發改委、國務院發展研究中心先后多次到這些地區進行調研。

　　最終，上海拔得頭籌。

　　“李克強總理兩次到上海都講到，上海要率先推進和實行，至於何時將這些改革的紅利分享到其他地方，那只是時間問題。”邢厚媛說，“打造對外開放新高地的探索，一個肯定不夠。但究竟需要幾個，如何安排，中央一定會統籌考慮。”

　　王曉紅建議，“不僅要在發達地區探索自由貿易園區的模式，還要探討欠發達地區如何通過開放來促進經濟水平的快速發展和提升。”例如，針對中緬印孟經濟走廊，在邊境地區雲南保山設立一個自由貿易園區。

　　隆國強指出：“在全國設立園區不能一刀切，每個地區設立的園區也不能照搬照抄。每個地方要從各自的實際情況出發，從省情、區情以及各個地區不同的比較優勢、各自所處的發展階段，以及在國家發展中的地位等角度出發，細化和設計政策。我們現在需要做的非常重要的一件事，就是從全局的高度來設計不同地方的不同試驗園區。”

　　其實不只是內地的城市，上海自貿區獲批的消息出來之后，香港也倍感壓力。香港《南華早報》這樣表達了港人的擔憂，上海這一自由港將成為推動跨國商品和資本自由流動這一重要政策改革的“試驗田”，這可能會令香港對中國經濟的傳統貢獻黯然失色。

　　作為全球最大的自由貿易港，香港越來越依賴於中國內地的消費。香港人擔心，上海自貿區的設立，或將削弱香港的優勢。

　　“當然會對香港帶來一些挑戰，這是必然的。”楊開忠說，“從長遠來看，上海的優勢會逐步顯現出來。但香港與上海畢竟各有其腹地和特色，相互之間有競爭，也會有協同。”

　　不過，張漢林認為，於香港而言，比擔憂更實在的是做好自己。“香港是一個自由港，比上海自貿區的20多平方公裡大太多，香港需要的是做好自己，而不是擔心上海。”

　　對香港來說，密切和廣東的合作，是一條出路。而毗鄰香港，也始終是廣東的優勢，國際上的許多投資途經香港進入內地。因此，其申報的自貿區也最終定位為“粵港澳自由貿易區”，廣東方面認為，這將使其獲批的可能性大大增加。（李雪對本文亦有貢獻）

　　什麼是自貿區？

　　自貿區分為兩種，一種是雙邊或多邊的自貿區，指兩個或兩個以上國家或地區通過簽署自貿協定（FT-Agreement），在WTO 最惠國待遇基礎上，相互進一步開放市場，分階段取消絕大部分貨物的關稅和非關稅壁壘，改善服務業市場准入條件，實現貿易和投資的自由化，從而形成促進商品、服務和資本、技術、人員等生產要素自由流動的“大區” （FT-Area）如北美自貿區、中日韓自貿區等。另一種是國內的自貿區，即自由貿易園區（FTZ），指一國的部分領土，在這部分領土內運入的任何貨物就進口關稅而言，被認為在關境以外，並免於實施慣常的海關監管制度。上海自貿區，便是自由貿易園區。

　　世界上有多少個自貿區？

　　目前，世界上約有1200個國內自由貿易區，已成為它所在的國家和地區發展自由貿易、推行貿易政策的重要工具。美國是世界上設立自由貿易區最多的國家,約260個,遍布美國的主要港口城市。從美國自由貿易區的發展看,自1950年美國國會通過《對外貿易區法》修正案，允許在區內進行制造加工活動,但是連續幾年自由貿易區發展狀況並不景氣，直到1980年在美國自由貿易區協會（NAFTZ）的推動下，美國海關允許用美國的零部件和外國原材料裝配成品,其增值部分免於征稅，吸引了160多個新的加工項目，導致自由貿易區的數量以驚人的速度激增。

　　上海自貿區試點歷程回顧

　　2009年11月

　　上海綜合保稅區成立，統一管理2005年12月啟用的洋山保稅港區、1990年6月全國第一個封關運作的外高橋保稅區及2010年9月成立的浦東機場綜合保稅區。

　　2011年

　　上海向國家有關管理部門提交了在上海綜合保稅區設立自由貿易園區的申請。

　　11月

　　第11屆世界自由貿易園區大會在上海浦東舉行，展現了中國特殊監管區尤其是上海綜合保稅區的發展情況。

　　2013年1月1日

　　上海在《上海市推進國際貿易中心建設條例》中首次提出要在上海“探索建立符合國際慣例的自由貿易園區”。

　　2月28日

　　上海頒布了《臨港“雙特”30條實施政策》，旨在探索和實施不同於其他地區的特殊體制，以調動區域發展的積極性，增強區域發展的自主性。

　　3月底