專家：小產權房轉正或難成行 建議集體土地入市

近年來，土地矛盾頻發，土地制度改革雖被提及多年但至今仍無定論。為什麼要改革？現在土地制度存在什麼問題？專家預判的改革方向是什麼？京華時報記者對話浙江大學、浙江省公共政策研究院研究員楊遴杰作出解讀。楊遴杰表示，土地制度改革中交易主體全面放開的可能性仍不大。

現存問題

土現地利益分配不均

京華時報：目前，社會對土地制度改革期望很高，主要是因為目前土地制度存在很大問題，能否簡單概括存在的問題？

楊遴杰：如果從民眾的感受來談，當前土地制度存在的最大問題一定是城市化進程中土地收益分配的問題，直觀感受就是頻繁出現的征地拆遷引發的各類事件。

實際上，政府與民眾在土地收益分配上的不公平來自於我國土地產權制度的設計存在缺陷，比如集體土地所有權與國有土地所有權的不平等，導致集體土地必須經過征收才能進入城市化過程，農民隻能得到強制征收下的補償，而不是自發入市時的市場對價﹔比如城市存量土地能否按照規劃由原使用者自行開發，法律上語焉不詳，而現實中地方政府憑借掌握的規劃權和自己賦予的實施權，以舊城改造名義行強行拆遷收回土地使用權之實等問題。

京華時報：目前法律上對土地利益分配有界定嗎？

楊遴杰：總結來看，土地權利體系尤其是各類權利的內涵界定不清楚，導致政府在這個過程中有太大的自由裁量權。

2007年出台的《物權法》在界定土地產權上基本沿襲已有的其他法律法規的內容，並沒有建立一個概念、框架、內涵都非常完整的新土地產權體系。基本大法的缺失或者無為，使得《土地管理法》成為最主要的管理依據，就像沒有模具來做碗，完全靠工匠的理解，換一個工匠就一個造型。

改革時機

集體土地流轉“同權”是關鍵

京華時報：去年11月28日，國務院通過土地管理法修正案（草案），對農民集體所有土地征收補償制度作了修改，修改內容為提高補償標准。但至今沒有公布新的標准，您認為是為什麼？

楊遴杰：土地征收補償制度的修改雖然已經統一在“提高農民在土地增值收益中的分配比例”的大思路內，但是它歷來有兩個方向的思路，一個不改變當前框架，不斷提高征地補償標准﹔另一個是縮小征地范圍，農民作為土地供應主體將土地入市交易。這兩者都能提高農民土地收益的分配比例，但是前者中農民是被動的，加上地方政府可能變相克扣或者不執行，問題依然嚴重﹔后者讓農民成為土地收益分配的主動方，收益更有保障。

改革方案沒出台，更大的可能是政府換屆后主要領導對征地制度改革的思路發生變化。可能改革的思路轉到農民土地直接入市上。

京華時報：全國多個地方開始試點土地流轉，您如何評價這些試點？

楊遴杰：集體土地流轉或者說更受關注的集體建設用地的流轉，在很多地方都有過試點。總體上依據“城郊實體流轉，遠郊權利流轉”的基本套路推進。最近深圳的“城市更新”牽涉到的城中村改造，關注的是城市郊區的農民建設用地如何流轉使用，而且從限定不得用於商品住房，到可依照規劃由原集體經濟組織自行改造，但是還需要集體補交地價，土地轉為國有，集體繼續保留使用權，改革的方向是明顯的，只是囿於法律的限制，集體建設用地仍然不能直接入市。

遠郊的集體建設用地往往難以得到直接利用，國土資源部最早的“增減挂鉤”政策實質上是把農轉用的權利從遠郊轉移到城市邊緣使用，只是通過政府項目的方式掩蓋了權利轉移的過程。重慶與成都的地票交易方式，由於制度設計的原因，並沒有在這個完全由政策創造出的市場裡設計好地票使用范圍，從而導致需求的混亂，最終並沒有形成一個比較完整的市場來。

集體建設用地的流轉，第一是能否同權，集體土地不需要轉為國有也可以進入城市化過程﹔第二是能否用於商品住宅。當然，后一點實際也是一個同權的概念。

改革方向

交易主體不會全面放開

京華時報：如果集體土地流轉方面出台新政，交易主體會發生改變嗎？農民或村集體能成為集體建設用地的交易主體嗎？

楊遴杰：新政出台之前，無從判斷是否會發生交易主體的改變。不過我估計，即使出台，交易主體也不會全面放開。如新政涉及到交易主體改變事項，也就是國有土地同權問題，還存在一步到位和慢步走的區別。

如確定集體建設用地在經營性用途上完全放開，包括商品住宅也可建，就是一步到位的改法。

另外還需要注意的一點是，存量集體建設用地放開的同時，城市周邊農用地轉為城市建設用地的方式，是採用現在的政府征收，還是政府給予農用地轉建設用地的權利給集體，集體把它轉變為集體建設用地后再流轉或者自己使用。

小產權房轉正或難成行

京華時報：如果土地制度發生改變，小產權房是否可以借機轉正，或者通過一些措施合法化？

楊遴杰：和前一個問題一樣，小產權房是否能轉正，完全看政策如何確定。但是由於地方債務與土地市場密切相關，在沒有找到妥善解決地方債務的辦法前，估計很難大面積放開小產權房轉正，更不用談小產權房建設問題。

小產權房還存在兩種差別，是在存量的集體建設用地上建的話，無關用途管制與耕地保護，以集體建設用地流轉改革為名即可解決理論與現實的問題，處理起來相對容易。但是農民和集體在農用地上建的小產權房，哪一種改革方案也不能允許他們突破規劃隨意改變用途，所以它的轉正基本不存在可能。而且我國規劃管控能力不強，如果這種都可以轉正，會有更多效仿行為，未來的耕地保護局面會一發不可收拾。

破解高房價需多管齊下

京華時報：如果出台土地新政，能破目前的高房價局面嗎？或者讓房價上漲減緩？如果改革農村集體土地流轉制度，能入市的土地增多，是否也解決了地方政府的用地指標問題？

楊遴杰：目前仍無出台新政的消息，難以回答這個問題。但如果規劃圈內的集體土地可以自行入市交易，肯定可以緩解房價上漲的局面，多方供應總會稍微改善這種局面。但控制房價上漲一要嚴控貨幣，二要增加供應。當前房價上漲是結構性的，集中在一二線城市，受規劃控制供地總規模有限，但政府還可以在每年的工地規模裡多分配些給住宅，少搞些用地效率低的工業項目。

地方政府的用地指標主要是每年的農轉用指標，是國家批准的地方可以把多少農用地轉為建設用地的權力。集體土地流轉也不會是讓所有的集體土地都可以流轉，城市規劃圈內的集體土地放開流轉，只是從以前的被政府征收轉為由集體或農民來流轉，主體發生變化，而實際的數量不會變化。

改革建議

改集體土地入市

京華時報：目前新的土地制度改革方案還無消息。在現有的土地制度下，您有何改革建議？

楊遴杰：逐步放開集體土地入市的限制，真正做到同地同權同價。尤其是盡快找到解決地方債務問題的方案，解決集體土地入市的障礙。

京華時報：如果集體土地入市限制放開，意味著政府征地范圍縮小，政府土地收入必然減少，如何彌補這部分財政收入？

楊遴杰：政府直接的土地收入會減少，但土地市場還存在，交易行為還在發生，稅收可以彌補一部分，另外自身承擔的事務和支出的費用也減少。如果土地交易活躍，稅收減少的幅度並不會太大。但是做不到以上的改革，貿然征收房產稅，僅僅為了彌補政府財政缺口，則會動搖社會對政府的信任基礎。

京華時報：您認為目前改革的最大難點是什麼？如何破解？

楊遴杰：改革最大的難點是地方政府在當前的土地制度框架內找到了最有利於自己的土地利用策略，也確實通過土地獲得大量的財政能力，更大的問題是近四五年來地方政府通過土地融資規模過大，大的土地制度改革會使得政府抵押的大量土地估值急降，產生金融風險，使得新的改革措施投鼠忌器，無法展開。破解的辦法也有，就是全面的市場化，把當前的壟斷行業放開，把壟斷的央企股份出售，加上中央政府的財力來解決地方當前的債務黑洞，同時改革土地制度，放開土地市場。壟斷行業與土地市場的同時改革，對中國長期的經濟發展意義重大。

(京華時報)