新土改突圍：多地試點先行打破農地流轉限制

　　多地試點先行打破農地流轉限制

　　“新土改”突圍

　　2014年“新土改”系列政策有望“破冰”

　　□記者 高偉 林遠 北京報道

　　在政策鼓勵下，與農民切身利益相關的“新土改”在全國多個地區正在如火如荼地展開，農民從中得到實在的好處。而未來，農村經營性集體建設用地可以有條件流轉以后，將促進土地要素在城鄉一體化過程中更加合理、有效和科學地進行市場化配置。

　　2013年，農村土地制度改革受到了前所未有的關注，中央層面和地方政府的聲音空前密集。十八屆三中全會、中央經濟工作會議分別作出了重要部署。按照“試點先行”原則，安徽、浙江等省市政府紛紛頒發政策條文，解除農村經營性集體建設用地流轉限制，推進農地入市工作。

　　明年“新土改”系列政策有望“破冰”，除了繼續推進全國土地確權工作外，相關部門或將密集推出一系列“新土改”政策措施，包括修訂后的《土地管理法》和《農村集體土地征收補償條例》等。

　　突破：多地逐步放開農地流轉限制

　　經過確權后，那些將自己的土地流轉出去的村民，既不用再關心土地，可以放心外出打工，還可以獲得“流轉”后的穩定增值收益。

　　2013年，土地制度改革取得了重要突破。多個中央級別的會議對未來土地制度改革做出了明確的規劃，要求“試點先行”。地方政府方面，逐漸放開了對農村集體土地流轉的限制，不少農民已經開始從土地流轉中獲益。

　　作為國土部確定的8個地級市試點之一，浙江省嘉興市的“新土改”試驗被業界稱為“嘉興模式”。

　　在嘉興市海鹽縣百步鎮得勝村，農民鐘雪根告訴《經濟參考報》記者，自從土地確權流轉出去后，他們家5口人，每年可以領到一萬塊錢的土地分紅。

　　鐘雪根以前主要的收入來源是依靠耕種土地，由於一年四季都需要耕種，沒有更多時間外出務工，而來自土地的直接收入並不理想。施行土地流轉后，願意種地的人可以承包更多別人的土地，不願種地的人則有更自由的時間外出打工賺錢。

　　鐘雪根說，在得勝村，很多青壯年到村庄附近的服裝廠等地方工作，一個月能收入3000元到4000元，而60歲以上的老年人，也可以通過勞務合作社去工廠做一些簡單的活。

　　更重要的是，經過確權后，那些將自己的土地流轉出去的村民，既不用再關心土地，可以放心外出打工，還可以獲得“流轉”后的穩定增值收益。

　　《經濟參考報》記者了解到，海鹽縣有一個縣、鎮、村三級土地流轉服務中心，現在農村土地承包經營權流轉都可以通過該平台辦理。記者前往該服務中心看到，牆上的大屏幕滾動著全縣各地匯集起來的土地流轉信息。據浙江省農業農村工作辦公室副主任邵峰介紹，現在土地流轉供不應求，“隻要流出來就有人要”。

　　鐘雪根無疑是農村集體土地流轉后受益者，這在以前幾乎是不能想象的事情。

　　根據我國現行土地管理法，土地所有權歸屬分兩類：一是全民所有制，即國有土地﹔二是勞動群眾集體所有制，主要指農村集體土地。在農村集體所有制的土地中，一般是指除了耕地、林地等農用地以外，用於宅基地、集體企業用地等建設用途的土地。

　　現行土地管理法規定“農民集體所有的土地使用權不得出讓、轉讓或者出租用於非農業建設。”這意味著，在原先的制度框架內，農村集體用地無法通過招拍挂等方式入市流通，相關權益也無法通過市場化途徑進行分配，同時也限制住了農民獲得更多的財產性收入。

　　目前，這種“二元結構”的制度束縛正在改變。十八屆三中全會明確提出，建立城鄉統一的建設用地市場。在符合規劃和用途管制前提下，允許農村集體經營性建設用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權同價。

　　業內分析認為，打破城鄉二元制的土地結構限制，尤其是農村經營性集體建設用地可以有條件流轉以后，將促進土地要素在城鄉一體化過程中更加合理、有效和科學地進行市場化配置，使得農村集體用地在市場化流轉方面更為順暢。

　　突圍：各摸各的石頭各過各的河

　　海鹽縣的改革只是現在全國各地開展土改試點工作的一個縮影。實際上，今年深圳、安徽、重慶、浙江等省市政府都相繼出台官方指導性文件，土地流轉試點多方突圍，可謂“各摸各的石頭各過各的河〝。

　　土地資源十分稀缺的深圳曾在上世紀80年代推出“土地有償使用”模式，並迅速成為地方政府推動經濟的重要政策工具。如今，新增土地空間幾乎為零的深圳，在“新土改”的探索工作上，比全國其他試點城市顯得超前。

　　與上世紀80年代的“土地有償使用”類似，深圳是將農地直接入市的首個嘗試者。2013年1月，深圳市政府發布“1+6”文件，鼓勵農村符合規劃的合法工業用地進入市場。

　　在此基礎上，2013年12月20日，深圳市寶安區福永街道鳳凰社區的A 217-0315地塊將作為國內首塊農村集體工業土地進行正式拍賣。從其出讓條件來看，該宗地的收益分配方式為：所得收益70%納入市國土基金，30%歸原農村集體經濟組織繼受單位。

　　CRIC研究中心分析師房玲告訴《經濟參考報》記者，深圳此宗土地採用的利益分配方式雖然短期收益較少，但是從長遠來看，收益更加穩定持久。房玲認為，這是一次大膽的嘗試，這種利益分配方式可以起到很好的激勵作用，鼓勵各個社區將尚未進行開發建設的、符合規劃的合法工業用地拿出來，使得政府在執行層面面臨的阻力減少。

　　與土地資源相對稀缺的深圳不同，傳統的農業大省安徽於今年10月啟動了全國范圍內首單農地經營權流轉信托計劃。安徽的土地信托試點，是在不改變農村土地農業用途及權屬的前提下，土地承包人將其承包的土地使用權在一定期限內委托給受托人進行資本化運作，土地收益則歸受益人所有。這個信托計劃中土地增值收益的70%將分配給農民。

　　在啟動國內首個土地信托計劃之后，安徽省今年11月發布《關於深化農村綜合改革示范試點工作的指導意見》，提出2015年底前實現農村集體所有的建設用地、農用地、未利用地和農村范圍內的國有土地確權登記發証全覆蓋，並允許集體建設用地通過出讓、租賃等方式依法進行流轉。

　　廣為人知的還有重慶的“地票”模式。重慶市通過把農村閑置、廢棄的建設用地復墾為耕地，騰出的建設用地指標優先保障農村自身發展后，節余部分以市場化方式公開交易即形成地票，並成為在全市規劃建設范圍內使用的指標。

　　據重慶市國土部門相關負責人介紹，重慶市在改革中推進了多項重點工作，包括開展農村建設用地復墾，成立農村土地整治中心，提供有保障的地票來源﹔強化制度建設，對復墾、驗收、交易、使用各環節進行規范，形成了相對完善的制度體系等。

　　此外，浙江溫州也在今年8月出台《農村產權交易管理暫行辦法》，自今年10月1日起，包括農村土地承包經營權、依法可以交易的農村房屋所有權、依法可以交易的農村集體經營性建設用地使用權等12類農村產權，都已可以通過溫州市農村產權服務中心進行交易。

　　風險：“資本入村農民出局”初現

　　“新土改”中勇於進行試點的城市大多是根據各自城市實際情況摸著石頭過河，在探索中出現的一些問題尤其是個別地區“資本入村”帶來的農民失地“出局”風險也引發社會關注。

　　被譽為“中國改革第一村”的安徽省鳳陽縣小崗村近年來大力推進土地流轉，將土地集中后轉包、轉租招商引資，以期借工商資本“入農”帶動經濟發展。

　　但是，小崗村在“土地流轉”的過程中，工商資本大舉進入帶來新氣象的同時也出現了不少新問題，如企業經營的土地出現大面積拋荒與閑置，行政力量過多介入致使流轉中部分農民權益受損，引發當地群眾的不滿和質疑。

　　《經濟參考報》記者在此前的調查中還發現，當地還出現了一些侵害農民權益的流轉“走樣”現象。比如，流轉中出現“以租代征”苗頭，農民存在失地風險﹔“打包租地、搭車征地”，需求不足導致的流轉率“虛高”﹔甚至出現農民在違背自己意願的情況下被迫離開自己土地。

　　當地的農委干部和農民也已經意識到，土地流轉用途缺乏更細化的管理規定，“資本入地”也缺乏相應的退出機制。究其根源是目前土地流轉進入門檻不嚴，從而對進入的工商資本缺乏有效監管和制約。

　　有分析指出，鳳陽縣小崗村在“新土改”探索中所遇到的問題和面臨的風險具有普遍性的意義。在土地流轉過程中，因監管不嚴而存在的其他方面的隱患還有：將非經營性建設用地強行轉化為經營性建設用地，強制農民進行土地流轉，甚至佔用農民耕地等亂象在各地時有發生。用地失控現象屢見不鮮，侵害了農民自身的權益。

　　一位知情人士告訴記者，有些試點地區，農村土地經營權過度集中在村委會手中，村干部與農民信息嚴重不對稱，農民缺乏話語權和決策權。有時候，村干部和投資人坐下來“喝一頓酒”就能決定幾百畝土地的承包問題。

　　對於這些問題，業內認為，應該警惕“新土改”過程中因為土地流轉出現的“與民爭利”等風險和隱患，同時快速建立和完善“土地流轉”的相關配套政策。

　　全局：明年或出多項配套政策

　　有消息稱，相關政策有望在城鎮建設用地范圍以外的經營性集體建設用地的有償出讓、交易方式、收益分配方式等方面做出具體規定。

　　中央農村工作領導小組副組長、辦公室主任陳錫文在談到“新土改”時曾明確指出，土地改革有3條底線不能突破：第一，不能改變土地所有制，就是農民集體所有﹔第二，不能改變土地的用途，農地必須農用﹔第三，不管怎麼改，都不能損害農民的基本權益。

　　在業內看來，未來大規模大范圍的“土地流轉”試點改革已是大勢所趨。因此，當前亟待建立和完善的是，鼓勵土地流轉和保障農民權益的雙向配套機制。

　　此外，應不斷完善農民流出土地的利益分配機制，比如，鼓勵農民流出土地，鼓勵工商資本從事農民難以從事的農業上下游配套產業。同時，還要賦予農民對土地流轉收益更多談判權，建立跟隨糧價和物價挂鉤的租金增長機制，維護農民權益。

　　多位業內人士預測，明年相關部門或將密集推出一系列新土改政策措施。除了修訂《土地管理法》，頒布《農村集體土地征收補償條例》《關於開展農村集體經營性建設用地使用權流轉試點工作的指導意見》等，還可能部署開展宅基地制度改革試點。有消息稱，相關政策有望在城鎮建設用地范圍以外的經營性集體建設用地的有償出讓、交易方式、收益分配方式等方面做出具體規定。

　　明年，全國農村土地確權工作將繼續進行。截至去年底，全國農村集體建設用地所有權累計確權登記發証約620萬宗，發証率達94.7%，部分地區已全部完成。雖然照此看來，這項工作可能會提前結束，但據媒體報道，參加課題組的一位人士曾表示，在實際的確權工作中，挨戶訪問、土地丈量等具體工作頗費時間，因此現在還很難確定確權工作什麼時候能在全國收官。

　　有媒體日前報道稱，全國人大常委會全面否定了2012年底提交的《土地管理法(修訂案)》，正在研究重新解釋《憲法》第十條中的“城市的土地屬於國家所有”條款，為重新修改《土地管理法》做鋪墊。

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　　新土改

　　以農村土地管理制度改革為主的新一輪土地改革被稱為“新土改”。2013年，一些試點城市在“新土改”方面開始新的探索，農民的財產性收入也相應增加，特別是“農地入市”的路徑逐漸明晰之后，整個土地市場格局也有望發生改變。隨著破解城鄉二元經濟結構和新型城鎮化建設的鼓點加快，起關鍵作用的“新土改”如何推進也顯得愈加重要。