戶籍制度變遷：從“不許動”到“你願意進城嗎”

　　《國務院關於進一步推進戶籍制度改革的意見》發布。意見規定，要進一步調整戶口遷移政策，統一城鄉戶口登記制度，全面實施居住証制度。

　　50多年前，物資匱乏，戶籍政策推出，農民被固定在農村“不許動”，城市、農村壁壘森嚴，城鄉二元化社會管理特征形成。2003年起，進城農民工問題被廣泛關注﹔13年前，習近平在博士論文中提出戶籍改革“路線圖”：可在一些小城鎮實行不再有城鄉限制的新的戶籍管理。7月24日，總理李克強視察農村時不斷問起“你願意進城嗎？”昨日，國務院宣布將取消農業和非農業戶口，統稱居民。進城農民工終於可以分享城市發展帶來的成果，戶籍管理正回歸到原本的功能。

　　1“不許動”

　　農民限制在土地上

　　農村戶口、城市戶口，孩童從出生起便有了明顯的區分。實際上，在新中國成立初期，農村人口向城市遷徙比較自由，實行遷徙証制度，對在城市有生存基礎的居民都准予入戶。

　　1951年7月，公安部頒布《城市戶口管理暫行條例》，統一規定了城市戶口登記制度。這是新中國最早的一個全國性的戶籍法規。

　　1953年，全國第一次人口調查，戶籍在治安管理中的作用被強化。1955年6月22日，周恩來總理簽署頒布《國務院關於建立經常戶口登記制度的指示》，提出：“爭取在幾年之內，將經常性的戶口登記制度逐步建立和健全起來”。1958年1月頒布的《中華人民共和國戶口登記條例》，是新中國當代戶籍制度的形成標志。《條例》以法律形式規范了全國的戶口登記制度，規定了控制人口遷徙的兩項基本制度——戶口遷移的事先審批制度和憑証落戶制度，目的是“既不能讓城市勞動力盲目增加，也不能讓農村勞動力盲目外流”。

　　當代中國城鄉二元戶籍管理制度的正式建立。

　　人民大學中國人民大學社會與人口學院副院長段成榮說，我國先城市后農村的發展政策非常明確。最初的《城市戶口管理暫行條例》后，原本會有一個農村戶口的政策，但遲遲沒有推出。這個暫時的戶口政策卻在很長一段時間內沒有變化，將農民限制在土地上“不許動”。段成榮形容那段時間為“一潭死水”。1958年以前，全國每年大約有3000萬人遷移戶口，多的時候可以達到3500萬人。但是，戶籍政策實行后，在1960年、1961年前后，全國隻有1700萬人左右遷徙，“人口流動被腰斬”。這其中，因為結婚而遷戶口的佔相當大的比例。“如果刨去結婚遷戶口，基本就沒有其他流動遷移”。

　　2“拉鋸戰”

　　戶口福利帶來矛盾

　　戶籍制度自誕生起一度困擾著學界。段成榮說，在上世紀60和70年代，這種固化的戶籍制度也有一些小的波瀾。我國幾次出現農民想進城打工的趨勢，但是，中央很快就會出台政策，“防止農民盲目流動”。他稱那段時間為“拉鋸戰”。

　　民政部政策研究中心助理研究員、清華大學博士后於建明說，在物資匱乏的年代，戶口上被附著了很多福利。城市戶口享有諸多福利，包括食品、醫療、教育等，全部與戶口挂鉤。這也造成了農村與城市的矛盾。

　　直到進入80年代，隨著改革開放政策的推出，戶籍制度才變得相對寬鬆。1984年，城市開始實行經濟改革，勞動力的需求增大。是否放開人口流動，成為決策者面臨的實際問題。

　　中央開始第一步嘗試。

　　1984年10月13日，國務院發出《關於農民進入集鎮落戶問題的通知》，“要求各級人民政府積極支持有經營能力和有技術專長的農民進入集鎮經營工商業，公安部門應准予其落常住戶口，統計為非農業人口，口糧自理。”

　　段成榮說，這僅僅是放開了一條很小的口子。通知裡要求，農民隻能進入縣級以下的集鎮謀生，特別提到“口糧自理”。因此，在那段時期，我國的人口統計中還存在“自理口糧人口”的稱謂。

　　3欲拒還迎

　　出現第一代“北漂”

　　隨著改革開放的深入，上世紀80年代后期，大批農民開始進入北京、上海、廣東等省份打工，以至於北京還形成了“浙江村”等農民工聚集區。他們可以說是第一代“北漂”。

　　當時的城市對農民來說保持著驕傲的姿態，一種召之即來揮之即去的態度。段成榮說，如果城市需要打工者，那麼，對農業戶籍的人員政策就會鬆一些。一旦城市就業緊張，政策就會出現諸多限制。特別是1997年，北京的勞動部門還會出台專門的限制工種文件，列出若干不允許外地人員從事的崗位和工種。

　　於建明說，也就是在這個時候，第一代農民工開始在城市扎根，他們結婚、生子，教育問題、醫療問題、勞動權益問題隨之而來。

　　4高層討論

　　改革進入中央視野

　　2003年，國家領導人換屆，對農民工問題愈發關注。國家開始集中清理城市中對外來人員的各種限制，外來人口開始大量進入城市。2006年，《關於解決農民工問題的若干意見》出台。

　　於建明說，也就是從十多年前開始，我國相繼出現了留守兒童、農民工工資等問題。農民工這個群體受到極大的關注。她說，二代農民工甚至從小出生在城市，生活在城市。原本候鳥式的農民工生活已經變成城市生活，他們不會選擇返回家鄉。外來人口子女教育、勞動合同保障等受到很大的關注。

　　2011年的全國兩會上，時任國家主席的胡錦濤公開表示：“有些農民工離開農村在城市裡工作多年，實際上已經成為城市的一分子。最近，中央正在討論制定關於戶籍管理制度改革的文件，要採取積極有效措施，解決符合條件的進城務工人員的落戶問題。”

　　5改革試驗

　　政策未出試點先行

　　城市化的發展已經與戶籍制度出現了諸多不匹配的情況。特別是農村土地升值后，也使得很多農民不願意放棄農村戶口。尤其是拆遷、改造使農民的隱形利益增加，使適度放開戶籍政策，已經迫在眉睫。

　　從2011年開始，一些省份已經開始嘗試戶籍改革試驗。2011年，廣州、深圳、珠海、東莞、中山、佛山等城市先后全面開展積分入戶工作。分值計算標准包括文化程度和技能水平、年齡、參與社保情況、納稅情況、住房情況等。外來流動人口積分達到一定額度，即可獲得落戶機會。然而，目前的積分政策在執行中存在各種問題。中山大學法學院教授黃巧燕曾指出，積分政策“部分條件和要求並不合理，明顯地嫌貧愛富，嫌老愛壯﹔大部分隻從城鎮經濟發展需要的角度考慮各項入戶條件，農民工的真正貢獻、合理需要和內心願望尚待關注”。

　　6實質進展

　　恢復戶口本來功能

　　在清華大學，想查閱寫於13年前的《中國農村市場化研究》這篇論文已經變得不太容易。文中涉及了對中國戶籍制度的一些思考，論文的作者是現任國家主席習近平。

　　1998年，習近平在清華大學人文社會科學學院經濟學研究所攻讀在職博士研究生。在他的博士論文中提出：“絕大多數在城市務工的農民並未真正融入城市，造成這一問題的根本原因是戶籍制度的限制。”他認為，改革要慎重、穩妥，分階段積極推進，可先讓那些符合一定的條件和要求，諸如有穩定的收入來源，居住時間達到一定年限的進城經商和務工的農民，獲得合法的居住身份。同時，論文提出了戶籍改革“路線圖”：可在一些小城鎮實行不再有城鄉限制的新的戶籍管理制度，取得局部突破后，再分為中等城市、大城市和特大城市等不同層次循序推開。

　　今年，戶籍制度改革爭論幾十年，終於有了實質進展。

　　在今年全國兩會上，李克強總理在政府工作報告中指出，有序推進農業轉移人口市民化。推動戶籍制度改革，實行不同規模城市差別化落戶政策，把有能力、有意願並長期在城鎮務工經商的農民工及其家屬逐步轉為城鎮居民。對未落戶的農業轉移人口，建立居住証制度。使更多進城務工人員隨遷子女納入城鎮教育、實現異地升學，實施農民工職業技能提升計劃。

　　在不久前李克強總理到山東德州視察，在將近一天時間的考察中，總理問得最多的幾句話就是：“你是農民嗎？”“你願意進城嗎？”“在城裡的生活好嗎？”

　　昨天，國務院發布，將取消農業戶口與非農業戶口性質區分和由此衍生的藍印戶口等戶口類型，統一登記為居民戶口。

　　段成榮認為，戶籍政策的改革，從根本上消除了城鄉歧視，恢復了戶口登記的本來功能。農民依法辦居住証后，可享有同等的待遇，特別是公共服務領域，一改過去不成體系、不統一、參差不齊的情況。而昨天發布會現場，八部委的負責人全部到場，覆蓋戶籍制度的各個領域，也彰顯出國務院對這項政策的重視。

　　戶籍制度改革歷史回眸

　　第一部戶口管理條例出台

　　●1951年7月

　　公安部公布《城市戶口管理暫行條例》，規定了對人口出生、死亡、遷入、遷出、“社會變動”(社會身份)等事項的管制辦法。這是新中國成立后第一部戶口管理條例，基本統一了全國城市的戶口登記制度。

　　“農”與“非農”二元格局確立

　　●1958年1月

　　全國人大常委會通過《中華人民共和國戶口登記條例》，第一次明確將城鄉居民區分為“農業戶口”和“非農業戶口”兩種不同戶籍，奠定了我國現行戶籍管理制度的基本格局。

　　小城鎮戶籍逐步放開

　　●1984年10月

　　《國務院關於農民進入集鎮落戶問題的通知》頒布，戶籍嚴控制度開始鬆動。通知規定，農民可以自理口糧進集鎮落戶，並同集鎮居民一樣享有同等權利，履行同等義務。

　　●1985年7月

　　《公安部關於城鎮暫住人口管理的暫行規定》的出台標志著城市暫住人口管理制度走向健全，同年9月，作為人口管理現代化基礎的居民身份証制度頒布實施。

　　●2001年3月

　　頒布的《國務院批轉公安部關於推進小城鎮戶籍管理制度改革意見的通知》，標志著小城鎮戶籍制度改革全面推進。通知規定，對辦理小城鎮常住戶口的人員不再實行計劃指標管理。

　　新型戶籍制度改革目標確立

　　●2013年11月

　　《中共中央關於全面深化改革若干重大問題的決定》指出，要“創新人口管理，加快戶籍制度改革，全面放開建制鎮和小城市落戶限制，有序放開中等城市落戶限制，合理確定大城市落戶條件，嚴格控制特大城市人口規模。”