生產力布局及中國生產力布局存在的問題

從宏觀視野看，人類及其經濟活動的空間分布與資源環境承載力的空間格局大體一致﹔但從中觀和微觀層次看，部分地區的人口和經濟活動聚集程度超越了當地的資源環境承載能力

□國務院發展研究中心《區域協調發展和優化全國生產力布局》課題組

目前中國的生產力存在的問題有：區域產業同構程度有所上升，比較優勢沒有充分發揮﹔區域發展相對差距雖有所縮小，但絕對差距不斷擴大﹔部分地區的人口和經濟活動聚集程度超越了當地的資源環境承載能力﹔城市的規模和空間結構需要進一步優化，城市間的連結性和分工合作較弱，城鎮化的聚集效應需進一步發揮。

生產力布局關系著產業的區際分工，影響著資源和要素的空間配置效率﹔關系著人口的空間分布

優化生產力布局的內涵

（一）“生產力布局”起源於前蘇聯，也與西方市場經濟國家的空間規劃以及產業集聚政策有相似之處

“生產力布局”起源於前蘇聯，是蘇聯實行計劃經濟的一種形式和手段。在前蘇聯，生產力布局是對地域分工的一種安排，而地域分工指社會分工在各生產地點及其總和之間的分工在空間上的表現。決定地域分工首先需要對包括一般條件、部門條件和地方條件在內的各種條件進行深入分析，最后在全國范圍內布置“綜合地域（綜合區）”。綜合地域（綜合區）就是要確定不同生產部門在地域上的結合，這種結合要考慮到在全國范圍內社會對物質資料的需要和為生產這些物質資料所必需的社會勞動，考慮到勞動在各個部門間的分配和在各個區域間的配置。蘇聯的工業配置遵循下列基本原則：工業在全國的合理有計劃地配置﹔工業接近原材料產地、燃料動力資源地、產品消費地﹔民族邊疆和過去落后地區的工業化﹔全國經濟區的經濟和工業的正確工業化和綜合發展。

那麼在西方市場經濟條件下有沒有類似的情形呢？比較接近的是德國的空間規劃，共有四級規劃，分別為聯邦級、州級、地區級、鄉鎮級規劃。在聯邦層次上由聯邦建筑與地區規劃辦公室編寫並經由聯邦運輸、建設和住房部提交給聯邦議會的《德國空間規劃報告》，對密集地區、鄉村地區、居住區和交通走廊、中心地區系統（高級中心、中級中心）等區域類型在全國的分布作出指導性的安排。更為寬泛的則是對應於區域政策，換言之，也就是政府在區域發展中的作用。但是對於政府如何參與到地區的產業發展（生產力布局），20世紀70年代曾有大量的討論，現在則比較少見。

中國的學者對生產力布局的認識存在一個深化的過程。按照劉再興先生1995年的看法，生產力布局在改革開放前主要指工業布局，改革開放后，范圍逐漸擴展，指經濟布局和區域發展。事實上，有很多的學者如陳棟生先生在1991年認為區域經濟學和生產力布局二者的研究實體是一致的：生產力布局從俯視角度，分析資源與要素分布、流動與空間聚合，包括產業布局和區域布局﹔區域經濟學從平視角度，研究區域的結構、差異、發展、耦合與區際關聯。因此，中國學者對於生產力布局的使用應該是對於前蘇聯做法的揚棄。

（二）對優化生產力布局的理解

生產力布局是指所有生產要素在一定空間范圍內的分布和組合，生產力布局的合理與否直接影響整個生產系統的功能發揮和資源配置效率。優化生產力布局涉及到產業布局、人口的區位分布和公共設施的空間安排等內容。生產力布局是國家宏觀調控的重要內容，黨的十八屆三中全會決議指出，要加強宏觀調控，促進重大經濟結構協調和生產力布局優化，實現經濟持續健康發展。

生產力布局優化在不同的空間層次上所要解決的關鍵問題有所不同。宏觀生產力布局優化需要對全國生產力布局的總體趨勢進行分析和預測，確定一定時期內生產力布局的基本原則、重點區域、各經濟區的產業銜接等。中觀生產力布局優化需要對地區經濟發展模式、地區內部產業結構、產業基地的規模與布局、城鎮體系的組成與布局以及重點企業的選址安排進行安排。微觀生產力布局優化則主要側重在城鎮內部重點產業的布局安排，做到產業的空間安排與城鎮的基礎設施、公共服務設施、居民生活居住的空間安排協調，實現城鎮的可持續發展。

市場經濟條件下優化生產力布局和促進區域協調發展是一致的。區域協調發展的基本內涵涉及效率、公平和可持續等三個要素：效率，主要是指資源和要素在空間上實現優化配置﹔公平，主要是指各地居民享有大體相同的生活和基本公共服務水平﹔可持續性，主要是指各地人類和經濟活動在其資源環境承載力允許的范圍內，生態環境不因區域經濟發展而遭受破壞而始終處於良好狀態。提高效率、推進公平和保持生態環境的可持續性既相互依存，又相互制約。促進區域協調發展，必須在提高效率、推進公平和保持生態環境可持續性之間尋找平衡點。

市場經濟條件下優化生產力布局的關鍵在於處理好政府與市場間的關系，也就是讓市場在生產力布局中起決定性作用，並更好地發揮政府作用。這首先是政府主導的生產力布局的范圍是受到限制的，隻有對經濟結構有重大影響的重大項目生產力布局才需要政府的主導，一般性的、競爭性領域的生產力布局則不需要政府的參與或主導。其次，政府主要是通過發展戰略、規劃、政策標准和公共服務的提供來引導生產力布局，其它凡是市場能夠解決的，政府就不要干預。

生產力布局關系著產業的區際分工，影響著資源和要素的空間配置效率﹔關系著人口的空間分布，影響著各地居民生活水平和政府提供公共服務的能力﹔關系著人類和經濟活動與資源環境承載力的匹配與否，影響著人與自然界的和諧相處。生產力布局是區域協調發展的重要影響因素，促進區域協調發展離不開優化生產力布局。優化生產力布局有利於有效動員各地區的自然資源、經濟資源和勞動力資源，充分發揮各地區的比較優勢，發揮中國疆域廣闊、人口眾多、資源豐富的總體優勢﹔有利於形成原材料基地、生產加工基地和市場的密切聯系，高效率地組織生產、流通、分配和消費﹔有利於保護環境和生態平衡，促進經濟社會活動與人口資源環境的可持續發展﹔有利於促進“老、少、邊、窮”地區的發展，鞏固民族團結，逐步縮小地區差距。

具體到產業布局優化，則必須處理好兩對關系。第一是集聚和分散的關系。眾多研究表明產業和經濟活動的集聚是一個非常重要的事實，在一個國家范圍內，經濟活動的集聚的第一個層次是向城市集中，第二個層次是向國家范圍內經濟比較發達的地區集中，按照世界銀行2009年的研究，在一個國家的人均收入達到3500美元（2000年的不變價）之前，集聚主要表現為向城鎮集中﹔當在一個國家的人均收入達到1萬到1.5萬美元（2000年的不變價）之前，集聚則主要表現為向發達地區的集中。但是完全依靠市場力量促進經濟和產業的集聚，會帶來一些問題，例如交通擁擠、環境污染等，而且在一定程度上也會擴大地區之間的發展差距，影響區域間協調發展。因此，在生產力布局時，必須兼顧集聚和分散，做到產業的適度均衡發展。第二是專業化和多元化的關系。一個地區或擁有的特定資源或具有較好的發展基礎集中力量發展一個優勢產業，這有利於發揮行業內規模經濟的優勢，但是過於單一的產業容易受經濟周期的影響，波動很大。而多元化的產業結構雖然有可能分散資源，但也有助於分散風險，增強一個城市和地區抵抗經濟波動的能力。

當前區域協調發展和生產力布局的狀況和存在的問題

近年來，區域之間產業同構問題凸現，同質化競爭和產能過剩問題加重，制約了資源空間配置效率的提高

近年來，在區域協調發展總體戰略和一系列區域性發展規劃的引導和支持下，中國區域發展的協調性和生產力布局的合理性得到了增強。但是，在區域發展方面，仍然存在著值得重視的制約效率、公平和可持續性增進的問題。

（一）區域產業專業化和集聚程度不斷提高﹔但產業同構程度近年來有所上升，比較優勢仍未得以充分發揮

1.制造業的地區專業化程度呈現先降低后不斷提高的趨勢。區域專業化程度的高低是反映資源空間配置效率的重要指標。上個世紀70年代末期至90年代中后期，隨著改革開放特別是對外開放戰略的實施，原有的制造業分工格局被打破，沿海地區涌現了一批制造業中心，內陸地區一些老的制造業基地呈現萎縮之勢。同時，在財政包干制度下，區域之間競爭逐漸強化,各省區產業結構出現多元化發展和結構趨同的趨勢。地區平均專業化指數則從1980年的0.561下降至90年代后期的0.501，達至改革開放以來的最低點。90年代后期，隨著國有企業改革等一系列市場化改革措施的落實和對外開放的深入，地區平均專業化指數開始不斷攀升，到2005年已經達到0.543。但是，近些年來尤其是金融危機之后，區域之間同質化競爭又開始加劇，區域專業化程度不僅沒有明顯提高，而且在個別年份還出現了下降現象。

2.多數產業表現出較強的空間集聚程度，但不同產業的空間集聚特性存在較大差異﹔與專業化程度相對應的是，制造業整體的集聚程度也經歷了先下降后上升的變化過程﹔產業集聚是地區專業化的主要表現形式，反映的是制造業的布局狀況。由於具有不同甚至是迥異的經濟技術特性，不同產業在空間上集聚的程度和及其變化趨勢也表現出不同的特征：多數制造業聚集於東部地區，分布在中西部地區的制造業主要是資源性產業和部分消費品制造業﹔中間投入品產業的集聚程度相對較低，而消費品和資本品產業集聚程度相對較高﹔以資源為基礎的制造業的集聚程度較低，而勞動密集型產業集聚程度較高﹔多數制造業自上個世紀90年代后期開始，集聚程度不斷提高。

3.近年來，區域之間產業同構問題凸現，同質化競爭和產能過剩問題加重，制約了資源空間配置效率的提高，反映區域產業同構程度的結構相似系數自2003年以后開始較快上升，由2003年的0.809上升至2010年0.829。2012年底，中國鋼鐵、水泥、電解鋁、平板玻璃、船舶產能利用率分別僅為72%、73.7%、71.9%、73.1%和75%，明顯低於國際通常水平。不僅如此,在這些產能過剩領域，仍有一批在建、擬建項目，產能過剩呈加劇之勢。這些影響了資源空間配置效率。盧盛榮等（2013）研究表明區域資本無效分布造成的無謂損失佔當年總產出的7-10%。

（二）區域發展相對差距有所縮小，但絕對差距不斷擴大

1.改革開放以來，區域經濟發展的相對差距經歷了先縮小、后擴大然后再縮小的過程，但絕對差距一直在擴大。改革開放初期，隨著農村改革帶來的農業生產力的釋放，區域間人均GDP的相對差距不斷縮小，反映區域差距的對數標准差由l978年0.242下降到1988年的0.228。90年代初期以后，隨著沿海開放戰略的深入實施，區域差距隨之開始不斷擴大，區域差距由l989年的0.228迅速上升到2005年的0.256。2005年之后，隨著東部地區工業化接近完成和區域總體發展戰略的作用逐步顯現，區域差距開始不斷下降，由2005年0.256逐步下降到2012年的0.219。從絕對水平看，區域差距卻一直在擴大，1978年省際間人均GDP最高的比最低的高2322元，到2012年這一差距已經擴大到75484元。即便扣除價格的影響，這一差距也已經達到26565元。

2.地區之間在發展質量和基本公共服務方面的差距也相當明顯。根據《中國人類發展指數2013》中公布的各省人類發展指標，2010年人類發展指數最高的省份是北京，達到0.821﹔最低的省份是西藏，隻有0.569，比前者低了30%。從反映發展質量的教育和健康分項指標來看，2010年東部地區平均受教育年限已經接近9年，而西部地區則隻有7.5年﹔東部地區平均預期壽命已經超過77歲，而西部地區則隻有72歲左右。教育和健康差異背后凸顯的則是基本公共服務的差異。除了這些差異以外，區域之間在基礎設施等發展條件方面的差異同樣十分明顯。2010年，東部地區的公路密度達到1.04公裡/平方公裡，遠遠高於中部和西部地區的0.82公裡/平方公裡和0.24公裡/平方公裡。

（三）從宏觀視野看，人類及其經濟活動的空間分布與資源環境承載力的空間格局大體一致﹔但從中觀和微觀層次看，部分地區的人口和經濟活動聚集程度超越了當地的資源環境承載能力

在上個世紀30年代，著名地理學家胡煥庸的發現，從黑龍江璦琿至雲南騰沖作一條直線把中國分成東南和西北兩塊，在線的兩側，自然條件顯著不同，承載人類和經濟活動的能力相差懸殊：東南半壁為全國面積的36%，卻聚集了全國人口的96%，而西北半壁64%的國土面積上隻生活了4%的人口。根據最新的人口普查數據測算，70多年來，中國人口分布格局隻有兩個百分點左右的變化。這說明，中國人類和經濟活動的空間分布與資源環境承載力的空間格局大體上是一致的。不過，在中觀和微觀層次上，區域人口和經濟的集聚程度與其資源環境的承載能力不匹配的現象卻屢見不鮮。水資源過度開採和空氣嚴重污染是這種不匹配的突出反映。海河流域的水資源利用率已經超過100%，中國50個最大的城市均因過度開採地下水而出現地面沉降現象。在人口規模排前500位之內的城市中，隻有不到1%達到了世界衛生組織推薦的空氣質量標准﹔在世界上污染最嚴重的十個城市之中，有7個在中國。

（四）城鎮體系承載人口和經濟活動的能力增強，但城市結構需要進一步優化，城市間的連結性和分工合作關系需進一步加強，城鎮化的聚集效應需進一步發揮

1.以大城市為中心，中小城市為骨干，小城鎮為基礎的多層次的城市體系已經形成﹔但城市結構不夠合理，城市規模效率仍需提高。城市是人口和經濟聚集的載體，城市規模和結構的變化直接反映著生產力布局的變遷。根據第六次人口普查數據，目前接近60%的城市人口居住在中等規模以上的城市（20萬人以上）﹔其中50萬人口以上的大城市人口比重已達46.09%，大城市已成為城市人口增長的主要載體﹔小城市和小城鎮的人口比重下降，但小城鎮仍然城鎮人口的重要載體，其人口佔比仍然達36.44%。宏觀地看，中國城市規模結構與國際平均模式大體相同，但從更加細分的結構層次上看，中國城市規模結構亦存在不足之處：500萬以上超大城市人口所佔比重，中美比較接近﹔100?500萬大城市人口所佔比重，中國比美國低10個百分點﹔100萬以下城市人口所佔比重，中國明顯高於美國。實証研究表明100萬以下的城市效率要明顯低於100?500萬的城市，其增量投資產出比（ICOR）要高10-30%。可見，中國城市結構和城市規模效率仍然存在改進的空間。

2.城市群日益成為城市發展的重要形態，區域發展呈現多極帶動的格局﹔但城市群布局不盡合理，城市群內部分工協作不夠、集群效應不強。隨著現代化基礎設施的建設和市場一體化程度的提高，出現了一批規模各異城市群或城市群雛形。東部沿海的京津冀、長三角和珠三角等城市群已成為具有全國影響乃至全球影響的增長極和發展引擎。除了這三大已經比較成型的國家級城市群，還有一些城市群已經初具規模，如遼中南、山東半島、海峽西岸、中原、長江中游、關中、川渝城市群。當然，在城市群空間布局和內在效率方面仍然存在一些問題。一方面，中西地區尚未形成足夠多的對區域經濟具有重大輻射帶動作用的城市群﹔另一方面，城市群內部各城市之間的連接性（包括物理的聯系和經濟的聯系）還不夠強，分工還不夠合理，城市群的集聚效率和集群效應還有進一步增大的空間。

（國務院發展研究中心《區域協調發展和優化全國生產力布局》課題組侯永志、劉雲中、孫志燕、何建武執筆，成員：張永生劉培林陳朝倫陶平生劉勇劉雲中王輝宣曉偉孫志燕何建武卓賢龍海波賈珅蘭宗敏）

（來源：《中國經濟報告》第8期）