鐵總地產商新身份：以地養路醞釀1年之久再獲支持

　　城鎮化搭乘高鐵班車

　　特許中鐵總以地養路

　　本報記者 張智 北京報道

　　醞釀了一年之久的鐵路以地養路，再次獲得高層的支持。

　　7月29日，國務院辦公廳正式發布《關於支持鐵路建設實施土地綜合開發的意見》(以下簡稱《意見》)提出，支持鐵路建設與新型城鎮化相結合，盤活存量鐵路用地與綜合開發新老站場用地相結合。

　　在業內專家看來，《意見》在土地開發上給了鐵總很多便利和權力，這將進一步提高鐵路建設籌資能力，推動鐵路建設順利進行，同時也等於賦予了鐵總“地產商”的新身份，為負債累累的鐵總帶來一根救命稻草。

　　“這是在國家總的土地政策尚未調整到位的情況下，特許中鐵總使用所有原鐵路生產經營性劃撥土地進行綜合開發。”北京交通大學經濟管理學院教授榮朝和分析。

　　不過有專家指出，開發鐵路土地資源需不同部門間協調規劃，政策的操作細節需待頂層設計進一步明確后方可實施。

　　政策助力

　　這並不是第一次提出以地養路的概念。據鐵科院一位不願具名的專家介紹，此次發布的《意見》，更多的是對此前“以地養路”的細化。

　　此次《意見》提出，支持鐵路建設與新型城鎮化相結合，盤活存量鐵路用地與綜合開發新老站場用地相結合。科學編制既有鐵路站場及周邊地區改建規劃，給予既有鐵路站場綜合開發用地政策支持，促進鐵路運輸企業盤活各類現有土地資源。並支持鐵路運輸企業利用自有土地、平等協商收購相鄰土地、依法取得政府供應土地或與其他市場主體合作，對既有鐵路站場地區進行綜合開發等等。

　　“原本鐵路部門可使用的土地並不多，尤其是較成熟的火車站周圍，包括站前廣場等全是地方政府的土地，可供開發使用的基本隻有站場和車站本身，如果擴展地下空間，則涉及到大量投入，對鐵路部門來說資金壓力會很大。”上述鐵科院專家表示。

　　按照傳統的鐵路開發模式，鐵路用地都是通過劃撥形式獲取，中鐵總按照基准價向地方政府支付土地款。而未來地方政府要想與中鐵總合作建設鐵路，除了提供鐵路必需的建設用地外，還需要為鐵路建設和運維付出成本，這部分成本可以通過出讓部分商住土地交給中鐵總的方式解決。

　　國土資源部副部長胡存智近日表示，對軌道交通站場上蓋、附近的土地進行綜合一體開發，能形成綜合開發新型城鎮的格局，國土資源部會給予大力支持。

　　“相當於國土部門給了地方政府和中鐵總一個協議出讓的口子。”中國工程院院士王夢恕說。一位國土資源部相關負責人表示，原來鐵路建設都交給當地市政府，這個模式是雙輸的，一邊修不了鐵路，一邊的土地也不能增值。

　　規劃先行

　　盡管關系著鐵總的“錢袋子”，但在“以地養路”方面，地方政府遠遠走在鐵路部門之前。

　　廣東擁有國土部“先行先試”權，在實施過程中，將每個車站的土地范圍分為兩部分，以車站范圍為半徑800米的中心劃圈，在這個范圍內再以紅線分出內外，紅線內交給鐵路公司，除了交通用地外，鐵路公司也可以做其他土地開發。而紅線外的土地仍然屬於當地政府，由當地政府進行招拍挂，但土地收益必須用於軌道交通建設。

　　湖北省也已經出台了《關於加強武漢城市圈城際鐵路沿線土地綜合開發的意見》，按照一站一城模式，規劃了35個小城鎮，預設通過沿線城鎮土地開發，推進城鎮化的同時，也彌補運營虧損。

　　此外，福建、江西、安徽等省份也明確提出要開啟以地養路的融資模式，即通過鐵路沿線土地開發來彌補鐵路建設資金短缺。

　　而鐵路部門也不甘落后。

　　今年2月，公開對外招標的中國鐵路總公司土地評估和土地授權經營資產處置項目評估機構選聘正式開標，標志著中國鐵路總公司開始啟動土地開發。

　　昆明鐵路局已編制了《昆明鐵路局既有土地綜合開發利用三年規劃(草案)》，對路局既有土地綜合開發利用三年規劃及2014年度計劃實施項目實行了滾動調整修編工作。

　　此外，今年年初，國家發改委批准了哈爾濱至佳木斯鐵路可行性研究報告、青島至連雲港鐵路可行性研究報告、杭州至黃山鐵路可行性研究報告、哈爾濱至牡丹江鐵路客運專線項目建議書，對這四個項目都要求它們結合沿線城市總體規劃，推進鐵路客站及周邊用地一體規劃和綜合開發。

　　“很顯然，僅靠鐵路運輸一項無法彌補大量的負債和資金缺口，中鐵總必須培養另外的資金來源，而國務院在此時出台《意見》支持鐵路沿線土地開發，是為中鐵總帶來一根救命稻草。”鐵路專家、同濟大學教授孫章表示。

　　來自原鐵道部的數據顯示，2013年1月，18個鐵路局合計客運車站共2117個。“隨著鐵路的發展，未來新的車站會越來越多，且這些土地可以地上地下立體開發，可以建商品房、購物中心和寫字樓等等，可開發利用范圍和領域將非常廣。”孫章表示。

　　宏源証券分析認為，鐵路沿線土地開發只是一小部分，鐵路廢棄和利用率不高站段才是主要土地“蓄水池”。此外，鐵路土地改革隻解決增量問題。增量問題在投融資改革以內，但是系統的歷史存量土地問題更大，存量土地問題解決才能為鐵路經營改革鋪路。

　　難題依舊

　　早在去年7月24日，國務院常務會議研究部署鐵路投融資體制改革最給力的“三板斧”——“設立鐵路發展基金”、“創新鐵路債券”、“盤活鐵路用地資源”。其中，鐵路土地綜合開發一直被寄予厚望。

　　而盤活鐵路建設用地，無論是將其與住宅地產、商業地產，還是物流工業地產相結合，都對社會資本有巨大吸引力。

　　鐵路土地資源的利用率差已成共識，如北京南站就被許多專業人士認為至少閑置了價值400億－700億元的可開發資源。

　　但是，能否以地養路破解鐵路建設融資瓶頸，卻存在疑問。

　　盡管企業和地方政府對鐵路土地開發顯示出積極信號，但其中涉及的相關配套政策仍有待出台。

　　事實上，今年5月，國土資源部官方網站轉載了 《中國國土資源報》的一篇名為《“以地養路”正當性存疑》的文章。文章稱，以土地捆綁來吸引投資，既破壞了土地市場的公平性，與最近國土資源部提出的縮小征地范圍要求相違背，也為各種政商腐敗提供了可能。而這種以地養路還有一個致命的弱點，鐵道部拿不出錢的時候，恰恰也是整個經濟陷入低迷的時候，連純粹的房地產用地都沒人搶，捆綁了鐵路投資的土地能否起到輸血作用，還有待觀察。

　　“地方政府喜歡修鐵路，因為隻要建起個火車站，周邊商場、飯店、小區就慢慢全建起來了，地方政府不管是賣地收入還是稅收，都會有很大的提升。但對鐵路部門來說，實際上並沒有任何好處，火車站建在哪裡都一樣。但要是鐵路部門也能夠建商場或者賣地，那麼地方政府可能就會覺得破壞了他們原有的規劃，就會產生一定的爭利問題。”一位高鐵站站長告訴《華夏時報》記者。

　　有專家認為，該《意見》等於是中央向地方政府國土部門施壓，要求他們必須支持鐵路站場土地綜合開發利用，但實際上，這一問題到了地方會非常復雜，土地的管理歸國土部門管，城市建設歸建設部門管，建設部門和規劃部門對城市有一個整體規劃，城市規劃若不調整的話，火車站附近要進行高密度的開發很難。由於出讓土地和修改規劃很可能影響地方利益，所以地方政府有沒有決心和積極性，將成為鐵路建設實施土地綜合開發成敗的關鍵。

　　更重要的是，榮朝和認為，鐵路建設如果仍然是“保增長”和“穩增長”的政策工具，就很難從超常規發展轉回常規發展。這一意在緩解鐵路資金飢渴症的改革，或難以醫治鐵路體制痼疾。