預算法完成首次大修 開啟財稅體制改革新時代

　　昨日（8月31日）下午，十二屆全國人大常委會第十次會議表決通過了修改預算法的決定。《每日經濟新聞》記者獲悉，修改后的預算法對地方政府債務管理作出明確規定。地方政府發行債券，舉債規模必須由國務院報請全國人大或全國人大常委會批准。

　　有專家稱，這場預算制度改革，對於包含一般公共財政收入、政府性基金收入、國有資本經營預算、社會保險基金預算在內的全口徑財政收入已超20萬億元的中國來說，意義重大，是一個新的起點，將開啟我國邁向現代財政制度的“新時代”。

　　一位參與昨日表決的全國人大常委向記者感慨地說，很少有法律要歷經四審才會被通過，由於在是否允許地方發債、中央和地方財政關系等問題上存在很大分歧，前三次審議均無果而終，四審稿也是在討論並修改后才獲得廣泛共識。

　　預算法實現20年來首次大修

　　素有 “經濟憲法”之稱的預算法，在經過四次審議之后，完成了20年來的首次大修。

　　昨日的會議以161票贊成、2票反對、7票棄權，表決通過了全國人大常委會關於修改預算法的決定。

　　財稅專家李文海告訴 《每日經濟新聞》記者，財政是政治與經濟改革的交叉點，從啟動預算法制化開始，將為全面推進依法治國以及其他領域的改革拓展更大空間。改革能否實質性前行挺進，撬動深層的固化利益格局，預算法的修訂將成為一個關鍵的突破口。

　　中國社科院財經戰略研究院院長高培勇梳理邏輯鏈條時提出，我國要構筑堅實而強大的財政基礎和財政支柱，要依托於科學的財稅體制，科學的財稅體制又必須要建立在現代財政制度的基礎上。

　　而這其中預算的角色至關重要，高培勇表示，財稅就是政府的收支，收入是一個基本要素，而支出就是第二個基本要素。收入與支出要納入一個制度體系加以管理，然后就是預算，預算是財政體制的第三個要素。

　　對此，業界的普遍共識是，預算制度的改革也是中央與地方關系改革的前提。因為預算改革是要解決財政收支的合理、合法問題，在這個基礎上進行稅制改革，在稅制改革的基礎上，就能順理成章解決中央和地方的事權和支出責任了，整個財稅改革中預算制度改革要先行。

　　強化財政收支審查監督力度

　　《每日經濟新聞》記者瀏覽預算法四審稿全文后發現，此次圍繞財政收支監督和公開力度都有明顯加強。

　　高培勇此前也曾指出，政府預算的公開與透明，既是現代財政制度的基本特征，也是現代國家治理的題中應有之義。但實際上，除公共財政預算外，三類預算的收支均由不同政府職能部門掌控，猶如它們的“私房錢”。

　　他說，由於不能將所有政府收支納入統一制度框架，人代會對政府預算的審批就隻能是“區別對待”式的。既不能將全部政府收支關進 “統一”的制度籠子，本屬同一性質的各種政府收支運作也就難免“政出多門”。

　　而修正后的預算法在此著墨很多，全國人大常委會法工委經濟法室主任王超英表示，預算公開是全面公開，既包括中央預算，也包括地方預算，不但政府預算要公開，部門預算也要公開，“預算活動的全部內容，除了依照國家保密法規定屬於國家秘密的事項，其他全部內容都要向社會公開。”

　　在監督和審查力度上，法律同樣也予以加強。“實踐中反映的關於預算審查的一個突出問題，就是預算細化程度不夠，‘看不懂’，無法實行有效的監督。多數預算只是編列到類，而且隻有支出方向，沒有支出用途。”王超英說。

　　他舉例說，代表們隻能了解某一領域預算支出的大數，如教育支出總金額是多少，但對具體內容，如多少資金用於教育部門的行政經費，多少資金用於解決教師待遇，多少資金用於學校建設等，都不是很清楚。

　　為解決這一問題，修改后的預算法在預算編制階段，要求各級預算支出應當按照功能分類和經濟分類編制，通過功能分類反映支出方向（如是教育支出還是科技支出），通過經濟性質分類反映支出用途，二者結合可以全面完整地反映政府支出，便於審查和監督。

　　地方舉債不得用於經常性支出

　　按照修正后的預算法：經國務院批准的省、自治區、直轄市預算中必需的建設投資的部分資金，可以在國務院確定的限額內，通過發行地方政府債券以舉借債務的方式籌措。

　　對舉借債務的用途規定，債務應當有償還計劃和穩定的償還資金來源，隻能用於公益性資本支出，不得用於經常性支出。

　　新預算法正式有條件放開地方政府發債權限，意味著此前預算法規定的 “地方政府不得發行地方政府債券”成為歷史。

　　地方自主發債是否開口，這在整個預算法修訂中也是爭議最大的一環。2009年的初審稿就提到允許地方發債，但二審將這扇門關閉了﹔最終經過三審的過渡，四審終於又回歸至一審稿的方向上。

　　十二屆全國人大常委會第十次會議閉幕后，全國人大常委會辦公廳召開新聞發布會，財政部部長樓繼偉在會上說，對地方政府債務實施分類管理和規模控制，讓地方政府的債務分類納入預算管理，接受地方人大監督，還要接受上級行政和立法機關的監督。

　　根據審計署公布的全國截至去年6月份地方債務的情況，按償債責任看，地方政府約有12萬億元的債務，包括負有償還責任的債務、負有擔保責任和救助責任的債務。

　　樓繼偉說，“到去年底，從財政管理的角度來看，總規模並沒有明顯擴大，風險還是可控的。”

　　一位國務院智囊告訴《每日經濟新聞》記者，有些事不能因為有風險就不做，尤其以地方債最為典型，在實際工作中，地方政府肯定信息對稱性更好，要承擔更多職能，允許地方自主發債能夠提高社會經濟發展的效率。

　　目前，已有上海、浙江等地方政府試點自發自還地方債，今年確定自發自還債務規模總計1092億元。