非公企業參與國企改革仍需清障

　　●發展混合所有制是一個系統性、整體性和協同性的改革，需要統籌好中央和地方的關系、試點和規范的關系、漸進和突破的關系。

　　●在宏觀層面可以以改革對象為劃分依據，將發展混合所有制區分為存量改造型模式和增量發展型模式。可採取公有資本絕對控股、公有資本相對控股和公有資本參股三種形式。

　　●發展混合所有制過程中防止國有資產流失，應重點採取兩個方面的關鍵舉措：一是統一政策標准，二是統一產權管理。

　　●鼓勵非公企業參與國有企業改革，就是要從有利於企業競爭力和總體經濟效率的基本要求出發，清除當前制約非公企業參與國企改革的障礙，創造繼續深化改革的條件，形成繼續深化改革的強大動力。

　　●壟斷性行業國有企業改革應該立足於發展環境和功能定位，以放寬准入、多元投資、有效競爭、合理分配、獨立監管為主攻方向，提高市場開放與競爭程度，推動壟斷性行業向可競爭性市場結構轉變，為國有企業推進混合所有制創造條件。

　　十八屆三中全會《決定》指出，要積極發展混合所有制經濟，允許更多國有經濟和其他所有制經濟發展成為混合所有制經濟，中國社科院工業經濟研究所所長黃群慧在接受《經濟參考報》記者採訪時表示，鼓勵非公企業參與國企改革，就要清除當前制約非公企業參與國企改革的障礙，創造繼續深化改革的條件，形成繼續深化改革的強大動力。對於壟斷性國有企業要提高市場開放與競爭程度，推動壟斷性行業向可競爭性市場結構轉變。

　　混合所有制改革要“上下結合”協同推進

　　《經濟參考報》：對於發展混合所有制經濟，十八屆三中全會決定已經定了調子，接下來就是如何具體推進的問題。作為多年研究混合所有制的著名專家，您認為如何才能實現既避免改革過程中的國有資產流失等問題，又能夠達到混合所有制改革的目標？

　　黃群慧：我國改革經驗表明，成功的改革推進路徑是先“自下而上”，允許基層積極探索，得到基層探索的整體改革經驗，進而“自上而下”，進行頂層指導下的推進，從而實現積極穩妥地全面改革。

　　這種“上下結合”的改革推進路徑，既激發了基層改革創新的積極性、保護了經濟的活力，又避免了一哄而上的混亂。同樣，今天我們推進混合所有制改革，也應該堅持這樣的改革路徑。

　　當前混合所有制改革工作的重點應該是積極推進試點，在試點的基礎上分析問題、總結經驗，進而制定具體規則和程序、探索混合所有制改革實施細則，以保証進一步全面推進混合所有制改革在制度和法律的框架下規范運作。

　　國務院國資委選擇國家開發投資公司、中糧集團有限公司開展改組國有資本投資公司試點，中國醫藥集團總公司、中國建筑材料集團公司開展發展混合所有制經濟試點，新興際華集團有限公司、中國節能環保公司、中國醫藥集團總公司、中國建筑材料集團公司開展董事會行使高級管理人員選聘、業績考核和薪酬管理職權試點，還將在國資委管理主要負責人的中央企業中選擇2到3家開展派駐紀檢組試點。這種試點的方法就具有重要意義。

　　相對於國務院國資委試點先行的作法，一些地方政府將混合所有制企業比例、混合所有制企業中民營企業參股比例、國有資本証券化比例等作為混合所有制改革的量化考核指標，放在國有企業改革指導意見中，這是不妥的。在改革試點沒有開展之前，制定這種改革方案，使改革方案成為彰顯政績目標和決心的“改革大躍進規劃”。這種政府主導的急於求成的心態會加大國有資產流失的風險。

　　通過推進混合所有制改革試點，要探索和制定三方面細則。一是界定不同國有企業功能，將國有企業分為公共政策性、特定功能性和一般商業性，為不同類型國有企業建立不同法律法規，進而設計不同的混合所有制改革實施細則﹔二是完善公司治理結構，總結國有董事會試點經驗，明確混合所有制下國有企業董事會的運行規則，建立有效的高層管理人員選拔和激勵約束機制，從機制上保証國有董事和非國有董事的行為規范化和長期化，保証國有和非國有資產共同保值增值﹔三是著力營造公平競爭市場環境，努力完善產權流動的市場機制和產權保護的法律體系。

　　發展混合所有制是一個系統性、整體性和協同性的改革。需要統籌好中央和地方的關系、試點和規范的關系、漸進和突破的關系。

　　從中央和地方的關系看，在中央層面，主要解決壟斷行業的國企混合所有制改革問題，地方層面則著重解決地方融投資平台、城市公共服務業等改革，一些影響大的問題也可由地方先行試驗﹔從試點和規范的關系看，一方面要建立容錯機制、允許試點創新，並在此基礎上不斷形成規范性的政策指導，另一方面也要通過規范，設定基本的試點創新“底線”﹔從漸進和突破的關系看，既要通過漸進開展積累相關經驗，激發發展混合所有制經濟的積極性和主動性，又要敢於面對難點攻堅突破，突破改制重組的瓶頸。

　　在協同推進上，要處理好三個協同。一是行業協同，就是要把握發展混合所有制節奏，既要加快競爭性領域改革步伐，又要攻堅克難，突破壟斷行業的改革，相互借鑒經驗﹔二是制度協同，要協同推進公司治理、產權和資產交易、資本管理、人事和分配制度等各方面的制度建設﹔三是進度協同，要把握好試點先行、細則制定和全面推進的時間協調。

　　不同企業須根據特點採用混合模式

　　《經濟參考報》：我們知道，當前的混合所有制經濟存在著多種模式，那麼針對全國上下不同的混合所有制企業都應採取哪種模式，是否有什麼統一標准？

　　黃群慧：依據不同的標准，發展混合所有制的模式劃分存在顯著差異。

　　從宏觀推進層面來看，按照主導力量的不同，發展混合所有制可以分為政府主導型模式和市場主導型模式﹔按照推進路徑的不同，發展混合所有制可以分為自上而下型模式、自下而上型模式和上下結合型模式﹔按照改革對象的不同，發展混合所有制可以分為存量改造型模式和增量發展型模式。

　　從微觀操作層面來看，按照混合途徑的不同，發展混合所有制可以分為合資混合模式、合作混合模式和配股混合模式﹔按照資本屬性的不同，發展混合所有制可以分為公有資本與私有資本混合模式、公有資本與外資混和模式、公私資本與外資共同混和模式﹔按照控股主體的不同，發展混合所有制可以分為公有資本控股型混合模式、私有資本控股型混合模式和外資控股型混合模式，或者分為公有資本控股型混合模式和公有資本參股型混合模式﹔按照混合程度的不同，發展混合所有制可以分為整體混合模式和部分混合模式。

　　由於發展混合所有制既要有宏觀層面的頂層設計，又要有微觀層面的操作方案，因此模式的劃分應實現宏觀與微觀的結合。

　　基於改革頂層設計的清晰性需要，在宏觀推進層面可以以改革對象為劃分依據，將發展混合所有制區分為存量改造型模式和增量發展型模式。

　　存量改造型模式主要是鼓勵非公有制經濟參與國有企業和集體企業改革，實現國有企業和集體企業存量產權的多元化。存量改造型模式是當前發展混合所有制的重點，其微觀實現方式主要包括公司制股份改革、開放性市場化雙向聯合重組、股權激勵和員工持股。

　　增量發展型模式主要是新的投資中推動公有資本與非公有資本的共同參與，實現國有企業和集體企業增量產權的多元化。增量發展型模式也是發展混合所有制的重要形式，其微觀實現方式主要包括新設混合所有制企業或新投資項目中推動公有資本與非公有資本的共同參與。

　　進一步，無論是存量改造型模式還是增量發展型模式，均可採取公有資本絕對控股、公有資本相對控股和公有資本參股三種形式。

　　發展混合所有制的不同模式各有優劣，並沒有普適性的模式，實踐中需要綜合考慮產業性質、市場發育程度、企業組織特征、企業發展基礎等多個方面的內外部因素。

　　從產業性質來看，相對成熟的產業中因公有資本的布局已經相對明確，因此發展混合所有制可以更多地選擇存量改造型模式﹔而新興產業中所有屬性的資本布局都仍然是不確定的，因此發展混合所有制可以更多地選擇增量發展型模式。但無論是存量改造型模式還是增量發展型模式，對於涉及國民經濟命脈的重要行業和關鍵領域，可以採取國有絕對控股的混合所有制形式﹔涉及支柱產業、高新技術產業等行業，可以採取國有相對控股的混合所有制形式﹔對於國有資本不需要控制可以由社會資本控股的領域，可以採取國有參股的混合所有制形式。

　　從市場發育程度來看，當產權交易市場、資本市場較為發達時，發展混合所有制可以更多地採取存量改造型模式，反之則可以更多地採取增量發展型模式。

　　從企業組織特征來看，當公有制企業規模較大時，發展混合所有制可以同時採用存量改造型模式和增量發展型模式，反之則可以更多地採取存量改造型模式。

　　從企業發展基礎來看，如果公有制企業盈利能力較強，可以同時採用存量改造型模式和增量發展型模式。

　　防止國有資產流失應採取兩方面關鍵舉措

　　《經濟參考報》：推進國有企業混合所有制改革是總體方針，但是如果具體到每家國企卻是千差萬別。各個國企的定位、歷史、規模等存在差異，改革中應如何反映這種差異性，避免“一刀切”？

　　黃群慧：由於每家國有企業功能定位、歷史沿革、行業特性、規模大小、生存狀態都千差萬別，在具體推進混合所有制改革中“一企一策”是一個必然的選擇。但這並不意味著國家沒有的統一的約束。國家統一的約束應該至少體現在改革程序公正規范、改革方案依法依規、股權轉讓公開公允、內部分配公正透明四個方面。

　　一是改革程序要公正規范。整個改革先后程序必須有嚴格的規定，不要擔心繁文縟節，公正規范是企業改革的第一要義，在規范和效率的選擇上，規范始終應該擺在首位。

　　二是改革方案要依法依規。企業改革方案要嚴格遵照各項法律、規范和流程制定，最終要必須經過相應政府主管部門的批准，一些重大的企業改革方案建議由同級人大討論批准。

　　三是股權轉讓公開公允。在混合所有制改革過程中，涉及到國有股權轉讓，信息必須公開透明，轉讓價格要保証公允。信息公開透明，發揮社會的監督作用，往往是避免國有資產流失的最好辦法。

　　四是內部分配公正透明。混合所有制改革中，會涉及到員工持股和管理者持股。這個過程中，要保証分配公正透明，這不僅為了避免國資流失、利益輸送等問題出現，還為了更好地發揮員工持股的激勵作用。為了保証公正透明，一定要做到充分的民主，要注意充分發揮職代會的作用。通過多輪投票選舉產生職代會代表，職工代表充分發揮溝通橋梁作用，在改革總體方案的形成、職工持股認購額度分配等關鍵環節，每一項改革決策的醞釀與形成都要交職代會表決通過。

　　《經濟參考報》：我們知道，對於發展混合所有制，一直以來都存在反對聲音，所以使得改革困難重重，其中最主要的觀點是發展混合所有制會導致國有資產流失，那麼在新一輪改革中可以採取哪些措施避免國有資產流失？

　　黃群慧：是的，正如你說的。發展混合所有制之所以受到很大的爭議和阻力，很大程度上是由於發展混合所有制過程中可能出現國有資產流失等“混合失當”問題，這使得防止國有資產流失成為發展混合所有制的關鍵問題。

　　發展混合所有制過程中的國有資產流失最可能發生的地方是優良企業、優良資產、優良業務線，並可能通過潛在利益、資產評估、同業競爭和關聯交易等渠道發生。基於此，發展混合所有制過程中防止國有資產流失，應重點採取兩個方面的關鍵舉措：一是統一政策標准，分企審批，即制定統一政策標准，使國有企業混合所有制改革的一些重要事項有政策標准作為依據，同時每個國有企業混合所有制改革的具體方案，必須上報國資監管部門審批。二是統一產權管理，建立統一、開放、規范、高效的產權交易市場，嚴格執行產權交易進入市場制度，加強產權交易的監管以及混合所有制企業的國有資產監管，確保做到混合前公平評估、混合中陽光操作、混合后規范運營。

　　打破非公企業參與國企改革障礙

　　《經濟參考報》：發展混合所有制的關鍵是鼓勵非公有制企業參與國有企業改革。通過各種報道，我們看到，雖然許多民營企業躍躍欲試，但是因為還有許多體制機制障礙擋在前面，所以都在觀望，要打破這些現實障礙，應該如何進一步改革？

　　黃群慧：鼓勵非公企業參與國有企業改革，就是要從有利於企業競爭力和總體經濟效率的基本要求出發，清除當前制約非公企業參與國企改革的障礙，創造繼續深化改革的條件，形成繼續深化改革的強大動力。

　　經過過去三十多年的國有企業改革探索，我國的國有全資企業相當一部分已經演變為同時含有國有股和非國有股的混合所有制企業，並且已經涌現出一批以聯想集團、T C L、萬科股份等為代表的優秀混合所有制企業，形成了進一步推進混合所有制改革的示范效應。

　　但是總體上看，目前進一步推進非公企業參與國企改革還存在許多障礙，有政策性障礙，也有市場性障礙，具體表現為：

　　一是對於民營資本進入意願比較高的領域，包括能源、交通、醫療、教育、通信等，政府尚未給出放鬆進入的時間表，更未給出非禁即入的“負面清單”，民營資本通過參與混合所有制企業改革進入這些領域的難度大、成本高。

　　二是民營企業面臨“玻璃門”“彈簧門”“旋轉門”等各種隱性壁壘，國有企業在項目審批、土地、稅收和戶口指標等方面具有“政策紅利”。

　　三是具有壟斷勢力、財務績效良好的國有企業缺乏引入民營資本的內在動力，政府和企業內部管理層缺乏推進混合所有制改革的積極性。

　　四是一些地方政府出於發展地方經濟的考慮，在引入非公企業資本時，常常對混合所有制企業的經營范圍和區位布局制訂了“特別條款”，影響了混合所有制企業的商業化程度和獨立性，造成實際上的非公企業資本的股權與控制權的不對稱，也造成事后股東間公司權力斗爭的隱患。

　　五是人員身份轉換和安置障礙是非公企業參與國有企業改革的后顧之憂。

　　針對以上發展混合所有制的現實障礙，鼓勵非公有制企業參與國有企業改革、發展非公有制控股的混合所有制企業來進一步深化國有企業改革需要滿足多方面的條件，從而形成既滿足現實需求又符合理論規律的改革思路：

　　一是產權改革與治理改革要協同推進。產權改革是前提，但在產權多元化的基礎上優化公司治理結構才是發揮混合所有制企業制度優勢的關鍵。在堅持在統一的《公司法》和國有企業改革總體安排的制度框架下，促進各利益相關方根據各自的利益訴求進行平等對話和談判、形成公司治理差別化和動態化的前提下，當前我國的混合所有制企業的公司治理安排中要尤其重視積極引入戰略性投資者。

　　研究和經驗表明，當改制形成的混合所有制企業引入的非公企業投資者不屬於具有長期性投資願景和具備相關行業技術管理經驗的戰略性投資者時，股東之間的沖突和摩擦、進而公司權力斗爭將導致高額的治理成本。因此，混合所有制改革不能流於形式，必須著眼於提升企業效率、降低治理成本，把引入真正能夠提升公司長期價值和競爭力的戰略性投資者作為推進混合所有制改革的要點。

　　二是產權改革與市場結構調整的協同推進，弱化壟斷性租金驅動的混合所有制企業改革。市場化的企業主體和有效競爭的市場結構是提升產業效率的兩個重要條件，缺一不可。無論是對於行政性管制導致的自然壟斷還是市場競爭過程中國有企業形成的經濟性壟斷，在壟斷企業自身投資主體和股權多元化的同時，要配合放鬆行業進入管制，通過鼓勵形成新的市場競爭主體、形成有效競爭來全面促進經濟效率的提升，避免在混合所有制改革后形成新的民營資本壟斷或“合伙壟斷”﹔與此同時，也通過形成競爭預期，避免非公企業參與國有企業改革的激勵扭曲，有利於真正的戰略性投資者進入。

　　三是混合所有制和政府功能完善的協同推進，弱化行政性租金驅動的混合所有制企業改革。消除政府在資金、稅收、融資、土地、項目審批等方面對國有企業和混合所有制企業(特別是國有資本控股的混合所有制企業)的各類顯性和隱性補貼和優惠，避免行政權力對股權結構、董事會結構和高層管理人員選聘的干預。

　　四是保証非公企業參與國有企業改革過程的透明性和競爭性，通過社會性治理保証交易的公正公平，避免國有資產流失。由國資委牽頭制定非公企業參與國有企業改革的信息披露制度，對於資產評估、股權定價、股權結構、管理層持股等重要交易信息按照標准化的文本格式及時對外公布，形成媒體、學術界和社會各界對非公企業參與國有企業改革的監督、約束機制。

　　逐步推進壟斷性國企混合所有制改革

　　《經濟參考報》：當前，壟斷性國企在這一輪改革浪潮中何去何從，成為社會關注的焦點。對此，您有什麼具體政策建議？

　　黃群慧：壟斷性行業國有企業改革應該立足於發展環境和功能定位，以放寬准入、多元投資、有效競爭、合理分配、獨立監管為主攻方向，提高市場開放與競爭程度，推動壟斷性行業向可競爭性市場結構轉變，為國有企業推進混合所有制創造條件，實現競爭效率和規模經濟的同步提升。

　　一是解決壟斷性行業國有企業經營活動和招投標系統內封閉運行，向社會開放不夠的問題。推動電信、電力、油氣、公用事業等領域招投標向社會開放，鼓勵民營企業申請勘察設計、施工、監理、咨詢、信息網絡系統集成、網絡建設、項目招標代理機構等企業資質。凡具有相應資質的民營企業，平等參與建設項目招標，不得設立其他附加條件。鼓勵民間資本參與上述行業基礎設施的投資、建設和運營維護。引導大型國有企業積極順應專業化分工經營的趨勢，將基礎設施投資、建設和運營維護外包給第三方民營企業，加強基礎設施的共建共享。

　　二是加強和改善壟斷業務監管，防止相關企業憑借網絡設施排擠競爭者。根據行業特點對於在技術經濟上要求保持技術和經營管理上的整體性壟斷性業務，可以授權一家或少數幾家國有企業壟斷經營，非國有資本可以股權投資形式進入，但要防止相關企業憑借網絡設施排擠競爭者，濫用市場優勢地位。隨著社會主義市場經濟體制的成熟定型和民營經濟成長，逐步降低上述領域對國有經濟的依賴，實現從一股獨大向股權分散的社會化企業的轉變。對於資源類產品和服務的進出口，應放寬市場准入，允許更多的經營者經營，以便對國內壟斷企業形成一定的競爭壓力。

　　三是構建可競爭性市場結構，更好發揮競爭機制的作用。油氣產業上游領域重點解決石油天然氣探礦權和採礦權過度集中和一家獨大的問題，引進一批具有資質和能力的企業從事頁岩氣、頁岩油、煤層氣、致密氣等非常規油氣資源開發。下游領域，重點加強符合條件企業的煉油業務，改變原油和成品油進口管制，增加從事原油和成品油進口業務的主體，取消非國營貿易進口的原油必須交給兩大石油公司加工的“隱性政策”，放寬進口原油在國內自由貿易，允許非國有企業根據市場需求組織進口。電信應完善關於碼號資源、市場競爭行為管理的相關規定，維護好消費者權益，對企業退出機制、個人隱私保護、服務質量保証等方面作出更為細致的規定。解決中國移動“一家獨大”掌握絕對市場控制力，中國電信和中國聯通難以對中國移動構成實質性競爭的問題。電力重點解決發電側缺乏競爭和購電、售電過度壟斷問題，賦予電廠賣電、用戶買電的選擇權和議價權。放寬發電企業向用戶直接售電的限制，允許全部分布式發電自用或直接向終端用戶售電，允許全部規模以上工業企業和其他行業大中型電力用戶直接、自主選擇供電單位，大幅度增加直購電用戶的數量，改變電網企業獨家購買電力的格局。解決調度與交易、發電廠與用戶接入電網審批等權力不透明、電費結算不公平和電網接入審批困難等問題。