警惕城鎮化背后的地方政府融資風險

　　協調推進城鎮化是實現現代化的重大戰略選擇。由發改委牽頭的城鎮化發展規劃也在緊鑼密鼓的編制過程中。然而，在推進城鎮化的過程中，不僅要關注由此帶來的內需擴大，同時也要高度關注由此帶來的潛在風險。天下沒有免費的午餐，城鎮化需要巨量的融資作為支撐，這些融資將被用於城市基礎設施、保障房建設，以及醫療、教育、養老等公共服務支出。

　　目前，各機構對城鎮化所需的地方政府公共投資規模均有大量的研究預測。比如財政部財科所的研究顯示，城鎮化率每提升1個百分點，地方政府公共投資需求將增加 5.9個百分點，並認為“十二五”時期因工業化和城鎮化帶來的地方政府公共投資規模將在30萬億左右。麥肯錫的預測規模更大，認為單城市化直接帶動的城市基礎設施投資累計就將達到74萬億元人民幣。大部分預測的投資規模都不小。

　　除了基礎設施投資之外，已經被納入城鎮化統計口徑的農民工“市民化”，以及新增“市民化”人口都要求教育、醫療衛生以及養老等公共服務相繼跟進，所需政府投入也非常巨大。近年來，以鋼筋水泥化為主要特色的城鎮化高歌猛進，“重物輕人”的城鎮發展觀嚴重扭曲了城鎮化的應有之義，以戶籍為依托的社會福利制度更是長期人為制造不平等。“市民化”就是要消除這種以戶籍為依托的公共服務不均等。

　　國家統計局對農民工群體的跟蹤調查顯示，2011年我國農民工數量達到2.53億，其中外出農民工為1.58億，如果將外出農民工從城鎮人口統計中扣除，2011年我國“市民化率”約為39.5%。根據中國社會科學院《中國城市發展報告（2012）》的測算，農民市民化所需的人均公共支出至少10萬元。按照2015年市民化率達到54%的目標，即實現約2億農民的“市民化”，所需的公共支出累計將達20萬億左右，這些公共投入也主要由地方政府承擔。

　　面對城鎮化新增的巨量公共投入，地方政府的可用財力增長能力卻是相對有限的。根據財政部財科所的測算，在GDP平均增速為7%的情況下，“十二五”時期地方政府的財政總收入約為70萬億。但是，這些收入並不是僅僅用於城鎮化，它們還將被用於支付各項政府消費性支出、以及償還已有的地方政府性債務。事實上，當前地方政府已經面臨著巨大的財政收支缺口，如果一味強調快速推進城鎮化，地方政府的財政收支缺口將進一步擴大。

　　地方政府應對財政收支缺口較為普遍的做法是通過城投公司等平台進行融資，中央政府也試圖通過代發地方債予以緩解。但不管通過何種方式舉債，若沒有體制方面的變革，地方政府的收支水平不會有明顯改善，負債水平也不會發生太大變化。根據審計署報告，從債務余額與當年可用財力的比例看，2010年我國有7個省、10個市和14個縣本級超過100%，最高超過300%。可以說，地方政府債務風險已經成為我國經濟金融領域的核心風險之一，如果沒有在制度層面對此加以解決，政府主導的快速城鎮化很可能會加快引爆上述風險。

　　今年的中央經濟工作會議已經明確提出，要高度重視財政金融領域存在的風險隱患，堅決守住不發生系統性和區域性金融風險的底線。這對城鎮化戰略提出了重要警示，不管是在城鎮化發展規劃的編制過程中，還是在具體實踐中，都必須對上述地方政府融資風險有足夠的警惕。當務之急是轉變各級政府對城鎮化的認識，並將城鎮化與改革大局緊密結合，做到穩妥協調發展。

　　首先，城鎮化的正確定位是促進人的全面發展，如果未來還是簡單地將城鎮化定位為“投資拉動經濟增長”的著力點，那麼大規模的城鎮化無異於投資大躍進。在城鎮化的大旗掩護下，地方政府的投資沖動將會更加有恃無恐。其次，要將城鎮化與政府職能轉變緊密相連，變政府主導型城鎮化為政府引導型城鎮化，拒絕人為提高城鎮化速度，將城市建設的主要職能還給市場，讓政府回歸公共服務供給主體，為地方政府鬆綁。最后，要將城鎮化與財稅體制改革緊密相連，理順各級政府間的財政關系，盡快建立政府債務的風險預警和防控機制。

　　（作者單位：國家發改委經濟研究所）

(來源:証券時報)