雲南部分農民被城鎮化成“夾心人”

　　“在指標要求的驅動下，部分地區城鎮化率過快，以完成任務的方式片面‘數字城鎮化’。”在日前召開的雲南省政協十一屆三次會議上，農業轉移人口市民化問題備受政協委員們關注。在看到這項工作成績的同時，委員們也指出了“農轉城”推進中的種種問題，尤其是一些地區片面追求數量而忽略了農民相關的社會保障，出現以土地城鎮化和戶籍城鎮化為表象的農民“被城鎮化”，讓一些地區的農民成為進不了城又回不了鄉的“夾心人”。

　　指標數讓部分農戶“被城鎮化”

　　2011年，雲南提出至2020年要新增農村轉移人口城鎮戶籍1000萬。為了解這項工作的進程， 2014年4月，雲南省政協將“推進農業轉移人口市民化”列為當年的重要調研主題，組織相關專家分赴雲南省紅河州、普洱市、楚雄州、大理州、保山市、德宏州等10多個縣（市、區）的鄉鎮進行調研。

　　調研顯示，經過兩年努力，雲南省戶籍人口城鎮化率有了明顯提高，促進了一些地區城鎮化和城鄉的共同發展。但是，調研也發現，這一本為推進城鄉經濟社會協調發展的好政策，在執行中出現了偏差。

　　“由於受行政力量的直接作用，‘農轉城’工作被作為一項任務來完成。”一位參與調研的專家說，2008年至2011年，雲南省農業轉移人口城鎮落戶數平均為每年13萬左右，而2012年和2013年短短兩年就完成“農轉城”人口496萬，是政策實施前20多倍。為完成任務，一些部門按人口比例層層下達指標。

　　“過分強調速度和進度，使一些地方自然的城鎮化過程演變為人為推動農民進城的‘被城鎮化’過程。”這位專家說。

　　他們在調研中發現，由於“硬性攤派任務、盲目下指標、限時間”，致使基層在工作中弄虛作假、隨意擴大轉戶對象范圍。

　　一些地方，符合轉戶標准並自願轉戶的農民數量有限，這些地方便將一些生活在偏遠山區的農戶成建制地轉為城鎮戶口，轉戶農民沒有城鎮固定住所，工作人員便將縣政府辦公大樓作為上萬人的落戶地址。這些“被城鎮化”的農戶，實際上還生活在甚至連道路都沒有硬化的鄉村。還有些地方的農民家中老人和小孩轉為城鎮戶口，其余家庭成員為農村戶口，一個家庭擁有兩本戶口冊的現象突出。

　　調研發現，近年來，隨著國家各類惠農政策力度和新農村建設力度的加大，農村戶口所能享受到的國家相關優待更加明顯：除土地承包、征地賠償、申請宅基地、生育二胎等優惠政策和經濟待遇以外，集體經濟較好的村還能享受股權、分紅、生活補助等一系列利益，因此一些農民的市民化意願並不高。

　　“滄源縣農民就更願意享受農村政策。”雲南臨滄市滄源佤族自治縣政協社法委主任王敬瑩說，由於滄源縣是邊疆民族特困縣，國家的傾斜政策較多，有些政策，農村甚至優於城鎮。“在同等條件下，新農合醫保報銷比例最高達95%。農民不僅繳費低，民政救助、新農合醫保報銷還實行‘一站式’服務，手續便捷。而城鎮醫保報銷比例隻達80%，不僅繳費高還要多頭跑。”他說。

　　“數字城鎮化”帶來“空心城鎮化”

　　雲南省社會科學界聯合會主席范建華不無憂慮地說：“長期以來，在一些地方，城鎮化被狹義地理解，變相放大了城市或城鎮房地產業的發展，城市以一種粗放的方式快速蔓延，過度征用土地和耕地，導致土地城鎮化快於人口數量和人口質量城鎮化的趨勢，出現缺乏產業支持、市場支撐和人口支撐的‘空心城鎮化’。”

　　雲南省政協也在《關於雲南推進農業轉移人口市民化情況的調研報告》中指出：“短短兩年時間，雲南省城鎮化率提升了10%，農業轉移人口的過快增長，已經與雲南的經濟、城鎮發展不相協調。”

　　調研報告稱：“農業轉移人口市民化的成本支出是一個長期過程。政府需承擔‘農轉城’人口子女教育、公共衛生、低保、保障性住房、養老金發放等的支出，同時還要增加各項城市基礎設施的投資，投入更多的人力和精力來管理更多人口。”

　　但在實施這項龐大的工程前，“一些地區對轉戶所需成本沒有進行科學、合理、全面的測算，對每轉一個人需要增加多少投入沒有具體數據，在制定轉戶數量時沒有考慮到財政和城鎮公共資源的承載能力﹔對於如何彌補由於‘農轉城’帶來的財政支出上的缺口，沒有具體的措施和途徑，致使轉戶后由於保障對象數量激增，各級財政用於社會保障的支出不足，未能滿足轉戶群眾的權益保障需求。”

　　雲南省政協提供的資料顯示，在雲南全省已轉戶人口中，僅有8.9萬余人享受住房保障，僅佔轉戶總人數的1.69%。普洱市2012年至2014年4月轉戶的近30萬人中，僅40415人辦理城鎮養老保險，1377人辦理城鎮醫療保險，就業崗位僅7624個。

　　“老百姓把享受農村的‘五項權益’和城市五大保障體系稱為‘蓋兩床被子，穿十件衣服’。但轉戶后，這些社會保障問題得不到落實，城裡的‘五件衣服’穿不上穿不暖，農村的‘五件衣服’又穿不穩不讓穿，使一些轉戶的農民成為進不了城又回不了鄉的‘夾心人’。”一位政協委員說。

　　由於對“五享受、五保留”政策的穩定性、連續性的質疑，加之農業轉移人口自身素質較低，初中以下文化程度的人較多，受過職業技能和創業能力培訓的非常少，進城后往往隻能從事建筑施工、搬運等以體力為主的勞動，收入低且工作不穩定，因此許多農戶都不願轉戶，一些已轉戶的想轉回農業戶口。據雲南紅河州相關部門統計，僅蒙自市就有2000余人提出由城鎮戶口轉為農業戶口的申請。

　　“行政力量強力推動的城鎮化，不僅使進城農民無法成為真正的城裡人，而且‘行政城鎮化’、‘指標城鎮化’還給今后的社會管理留下許多隱患。”這位政協委員說。

　　新華村：“不離本土的城鎮化”

　　政協委員們認為，雲南作為農業大省，各地農村都聚集了大量人口，要推進農業轉移人口市民化，隻從鼓勵農民進城上下功夫是無法解決問題的。

　　調研報告指出：“大量農民向城市轉移，帶來了諸多社會問題：留在農村的老人和兒童無人照料﹔農民進城后，農村房子空置，而城裡又沒房子住﹔農村土地資源浪費，大量耕地荒廢。”為此，專家們認為，“就近市民化”、“就地市民化”也是“農轉城”的有效途徑之一。

　　“新華村，一個總人口不及6000人的小村，沒有走‘離土又離鄉’的城鎮化之路，而是借助文化旅游業的特色發展，‘離土不離鄉’，帶動了全縣超過50億元的大產業。”長期做田野調查的范建華認為，雲南大理白族自治州鶴慶縣新華村，就是一個“不離本土的城鎮化”樣本。

　　素有“泉潭之鄉、河澤之鄉”之稱的新華村，是一個有著濃郁白族風情的小村寨，全村5700多人。由於新華村有著1000多年的工藝品加工制作歷史，被國家文化部命名為“中國民間藝術之鄉”和“中國民俗文化村”﹔2002年，又被評為國家AA級旅游景區。

　　借助旅游業帶來的人潮和錢潮，近10年來，新華村將民族工藝文化轉化為重要經濟資源，由於“家家有手藝，戶戶是工廠”，叮叮當當的小錘，帶動了全村和周邊10多個行政村投入旅游業，發展旅游商品加工銷售業，促進了全縣以旅游業為龍頭的服務業的迅猛發展：2011年，全縣共有加工戶5200多戶，家庭從業人員12000多人，年加工工藝品500多萬件，產品銷售收入達10億多元，形成一個近50億元規模的經濟體量。在新華村，年銷售額在1000萬元以上的就有12戶，100萬元以上、500萬元以下的有211戶，村內還有年營業額過200萬元的新興電商“百銀”。

　　“如今的新華村不再是傳統意義上的‘村子’。”范建華說，2011年，新華村經濟總收入7980萬元，其中工藝品加工銷售收入6180萬元，佔經濟總收入的77.44%，大大超過了城鎮化硬指標中“非農收入佔50%以上”的要求。

　　參與省政協調研的專家們認為，農民市民化不是簡單的“農轉城”，不是“非農收入佔GDP的比重超過多少”、“集聚人口超過多少”的“數字城鎮化”﹔不是城區建筑面積擴大，樓盤林立的“指標城鎮化”，而是人的權益保障，實現生產方式、生活方式、思維方式的“人的城鎮化”。

　　據悉，由於“農轉城”中出現的種種問題，雲南省政府已經明確不再對各州市下達年度轉戶計劃任務，要求各級政府將工作重點和考核重點放在轉戶群眾的權益保障上，要根據轉戶群眾自己的意願確定是否繼續保留非農業人口戶籍，先解決長期脫離農業生產並在城鎮有固定工作和居所的農業人口的市民化問題。對於不願轉戶的群眾，可以將其轉回農業戶口，待條件成熟后再轉戶。

　　“城鎮化的實現不能以鄉村衰敗和權益受損為代價，城鎮化的過程應該是有利於富裕農民而不是剝奪農民權益的過程。”一位政協委員說。

　　本報昆明2月8日電