最高审计机关促进良治已成为国际共识

2013年10月22日至26日，160多个国家的587名世界审计组织成员和观察员代表齐聚北京，召开世界审计组织第二十一届大会。这是世界审计组织和各国最高审计机关发展史上的一件盛事和一座里程碑，对于凝聚各国最高审计机关力量和共识推动完善国家治理，乃至全球治理具有重要意义。本届大会第一主议题是“国家审计与国家治理”，与会代表围绕该议题开展深入研讨并一致认为，国家审计是国家治理的重要组成部分，促进良好的国家治理是各国最高审计机关的重要任务和目标。这一共识为各国最高审计机关促进完善国家治理提供了依据和基本遵循。

一、“国家审计与国家治理”议题的历史回顾

世界审计组织将“国家审计与国家治理”、“最高审计机关在维护财政政策的长期可持续性领域的作用”，列为第二十一届大会的主议题。其中“国家审计与国家治理”作为大会第一主议题。第一主议题的提出和确立得到了国内外社会各界人士的广泛认同。

2011年7月，刘家义审计长在中国审计学会第三次理事论坛上作了题为“国家审计与国家治理”的重要讲话，高屋建瓴地提出了“审计实质上是国家依法用权力监督制约权力的行为，其本质是国家治理这个大系统中一个内生的具有预防、揭示和抵御功能的‘免疫系统’，是国家治理的重要组成部分”的重要命题。2011年9月，中国审计学会与审计署审计科研所在北京联合召开了“国家审计与国家治理”专题研讨会，来自高等院校的徐湘林、马骏、耿建新、张立民等专家教授共30余人参加了会议。会上，各位专家教授围绕国家审计与国家治理的关系、国家审计在国家治理中的作用和定位等问题进行了十分深入的探讨。2011年9月，审计署审计科研所和中国审计学会向社会各界发出“召开国家审计与国家治理研讨会”的征文通知，共计征收论文278篇，并于同年11月在南宁联合召开了“国家审计与国家治理”研讨会。审计署还将“国家审计与国家治理”作为2012年5月召开的第二届全国审计青年论坛的议题。

“国家审计与国家治理”议题经由中国审计署提议并能够在国际社会产生广泛共鸣，源于经济社会发展与各国最高审计机关历史使命的双重需求。随着科技进步和全球化进程的加快，世界政治经济格局发生了很大变化，经济社会发展进入了一个新阶段。除了通胀、贫困和腐败等问题外，人口、气候、资源环境等成为威胁全球安全的突出问题。为应对这些安全威胁，保障国家经济社会健康运行，各个国家纷纷采取措施，改进公共资源配置，改善国家治理。世界审计组织一直把推动公共部门的良好治理作为重要任务之一，制定并颁布了《良好治理指南》。2010年制定的《世界审计组织战略规划（2011-2016）》要求展示最高审计机关的价值和作用，认为“各国最高审计机关是国家民主体制的重要支柱，在促进公共部门绩效，加强良好治理、透明和问责等方面发挥着关键性作用”。多年来，各国最高审计机关秉承《利马宣言》和《墨西哥宣言》的精神，致力于促进完善国家治理。

在2011年10月召开的世界审计组织理事会第62次会议上，中国审计长提议将“国家审计与国家治理”作为世界审计组织第二十一届大会第一主议题，得到了理事会成员的一致认同。同时，世界审计组织理事会第62次会议决定由中国审计署担任这一主议题的主席。中国审计署按照第二十一届大会议事规则，起草了主论文并分发给各国最高审计机关，收集了各国最高审计机关的国家论文并进行研究分析，以此为基础起草了研讨论文。研讨论文初稿完成后，在2013年5月举行的北京宣言国际研讨会上，征求了与会各国最高审计机关代表的意见。研讨论文综合了主论文的主要观点和61个最高审计机关提交的国家论文的所有相关内容。在第二十一届大会上，以研讨论文为基础，经过大会和分组讨论，各国最高审计机关深刻体认到“国家审计与国家治理”主题的重要性，认为在世界审计组织的支持下，国家审计在国家治理和全球治理中发挥着重要作用。

二、“国家审计与国家治理”是《北京宣言》的核心组成部分

纵观世界审计组织成立60年来召开的21次大会，共大会绘就了18份共识和3份宣言。宣言规定了各国最高审计机关履行审计使命需要恪守的基本原则和理念，明确了审计工作的未来发展方向，是世界审计组织发展史上的里程碑。1977年的《利马宣言》和2007年的《墨西哥宣言》奠定了各国最高审计机关独立性的原则。本届大会的唯一正式成果文件《北京宣言——最高审计机关促进良治》（以下简称为《北京宣言》），为各国最高审计机关确立新的发展方向、任务和目标提供了指引。

从大会成果的内容来看，《北京宣言》和《北京共识》均是大会的重要成果。《北京共识》以本届大会通过的“国家审计与国家治理”、“最高审计机关维护财政政策可持续性”两项主议题研讨成果为主要内容。《北京共识》在形式上作为《北京宣言》附件，在实质上为《北京宣言》奠定了基础。《北京宣言》紧紧围绕“最高审计机关促进良治”这一鲜明主题，明确了国家审计是国家治理的重要组成部分，促进国家良治是各国最高审计机关的重要任务和目标。

最高审计机关促进良好的国家治理是《北京宣言》的基本要义。本届大会的两个主议题为“国家审计与国家治理”、“最高审计机关在维护财政政策的长期可持续性领域的作用”，前者从理论层面探讨国家审计与国家治理的关系、国家审计在完善国家治理方面的作用、面临的挑战和应对措施等，后者专注于探讨国家审计在政府治理某一领域中的作用。这两个议题虽然在探讨的重点和层次上存在差异，但是精神内核均为最高审计机关在国家健康和可持续发展中的作用，以及促进完善国家治理的方式和途径。

三、最高审计机关促进良治的主要内容

国家审计促进完善国家治理这一共识，为各国最高审计机关确立未来发展方向、任务和目标提供了依据和基本遵循。国家审计促进完善国家治理这一共识分为简介、讨论结果和建议三个部分。理解该共识需要把握以下几个方面。

（一）治理的内涵

人们对“治理”一词有着不同的表述。被认为比较有代表性和权威性的定义是“全球治理委员会”在1995年发表的《我们的全球伙伴关系》研究报告中的界定：“治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和。它是使相互冲突的或不同的利益得以协调和并且采取联合行动的持续的过程。这既包括有权迫使人们服从的正式制度和规则，也包括各种人们同意或以为符合其利益的非正式制度安排”。当“治理”一词用于对国家政治状况的分析、研究和表述时，多指国家治理。国家治理有其特性，主要表现在：从国家治理主体而言，包括了政府、公民、其他非政府组织等第三部门；从国家治理的机制而言，既包括政府管理协调、市场配置、公民社会自治，又包括了中央和地方、区域间的互动；从国家治理的理念而言，强调了责任、透明、民主、合法性和公平公正；从国家治理的目标而言，强调社会公平正义、和谐稳定、国家繁荣发展和人民利益获得保障和提高。从上述可见，国家治理就是通过配置和运行国家权力，对国家和社会事务进行控制、管理和提供服务，确保国家安全，捍卫国家利益，维护人民权益，保持社会稳定，实现科学发展。良好的国家治理包括法治、高效、责任、回应、公开透明和公民参与等关键要素。

（二）国家审计与国家治理之间应是双向互动的关系

国家审计是国家治理的重要组成部分，旨在促进责任政府的建立和完善。责任政府的实质是建立权力和责任相匹配、对社会公众负责的政府。实现对政府问责需要在国家治理体系中有健全的责任体系和监管体系。国家审计是国家治理体系中重要的监管体系之一，本质上是国家经济社会运行的“免疫系统”，通过对权力运行进行监督和制约、惩治和打击腐败、促进国家安全、增进和改善人民福祉，发挥自身独有的预防、揭示和抵御功能，促进政府承担和履行公共责任为天职，维护社会公众的利益，是推动实现国家良治的重要手段。

国家审计职能的有效履行有赖于良好的国家治理。国家治理这一大系统是国家审计运行的外部环境，良好的国家治理有助于国家审计职能的发挥。良好的国家治理应包括健全的国家治理体系和卓越的国家治理能力。国家治理体系是治理主体管理国家的制度体系，包括经济、政治、文化、社会、生态文明等各领域的体制机制、法律法规安排，是一整套紧密相连、相互协调的国家制度。国家治理能力则是治理主体运用国家制度管理社会各方面事务的能力。国家审计作为国家治理的重要组成部分，是国家治理体系中的一种制度安排，因而治理主体需要在本国宪法或其他法律中明确审计机关的职权，为审计工作提供运行的平台。同时，国家审计的有效运行还需要与国家治理体系相匹配的治理能力，否则宪法或其它法律赋予审计机关的职权成为摆设。

（三）以实现良好的国家治理为审计工作的聚焦点、着力点和落脚点

实现良好的国家治理，是各个国家长期以来不懈的追求。尽管各国政治制度以及审计体制虽然不尽相同，但最高审计机关致力于加强公共财政和公共管理领域的问责制和透明度，促进监管机制的建立和完善，从而推动实现良好的国家治理定的目标是相同的。各国最高审计机关以实现良好的国家治理为审计工作的聚焦点、着力点和落脚点，探索国家审计促进完善国家治理的方式和途径，并在以下方面达成共识：推动建设诚实廉洁的政府，提高政府使用公共资源的经济性、效率性、效果性和公平性，强化公共部门的责任和透明，树立维护民主法治的意识，维护公共利益，促进改善民生等方式，推动完善国家治理。这些共识为各国最高审计机关促进完善国家治理提供了基本遵循和依据，体现了世界审计组织“经验分享、人人共惠”的理念。

（四）适应性变革是最高审计机关应对挑战的重要措施

各国最高审计机关一致认为，应对措施有以下五条：以“国家审计服务国家治理”的理念为引领，切实履行审计职责；继续努力使审计机关保持独立性；为审计创造专业环境和条件；加强审计机关能力建设；与利益相关方进行沟通和合作。这一应对措施可分为三个层次：一是审计机关应保持足够的职业敏感性，回应利益相关方的期盼，以保证审计工作的相关性。二是加强审计机关和审计人员能力建设，应对日益复杂的国家治理对国家审计的多样性需求。三是加强与关键利益相关者的沟通与合作、促进社会公众参与审计过程和审计结果的公布，增强审计效能。

（五）恪守审计独立性是最高审计机关促进完善国家治理的前提

最高审计机关促进完善国家治理，是以其充分履行国家审计的监督职能为基本前提和基础。监督职能的履行需要确保最高审计机关拥有必要的独立性。最高审计机关只有在独立于被审计单位且不受外来影响的情况下才能客观有效地开展审计工作。因此，本届大会在倡导各国最高审计机关促进良治的主旋律下，重申了《利马宣言》、《墨西哥宣言》、联合国有关最高审计机关独立性决议所阐明独立性在国家审计中的基本原则和地位。

（六）世界审计组织力促完善国家治理和全球治理

伴随着国际金融危机、次贷危机、欧洲主权债务危机相继爆发，全球经济治理的秩序和机制进入新的变革期，世界审计组织与其他国际组织一样，也面临着工作流程和工作方法现代化的挑战。各国最高审计机关深入探讨了世界审计组织在推动完善国家治理和全球治理中的作用并一致认为，世界审计组织应指导和推动最高审计机关促进完善本国的国家治理，并积极参与全球治理规则的制定及治理实务，在加强财务纪律、及时发现并揭示经济风险、打击腐败、维护世界经济平稳运行等国际事务和全球化问题中发出声音。

四、最高审计机关促进良治将产生深远影响

国家审计促进完善国家治理共识一经形成，将会对世界审计组织和各国最高审计机关的审计工作认知、战略规划等产生深远影响。

共识是世界审计组织和各国最高审计机关，第一次站在国家治理的高度明确地表述了国家审计是国家治理的重要组成部分。尽管从历史发展过程和各国审计实践来看，国家审计始终是国家治理的重要组成部分，但是这种认知长期处于潜意识或无意识状态。本届大会达成的共识将有助于促进各国最高审计机关树立促进完善国家治理的意识。

共识确立了各国最高审计机关的重要任务和目标。如果说《利马宣言》宣告了一个机制的诞生，《墨西哥宣言》则是对最高审计机关独立性的保证，本届大会达成的共识则解决了审计机关应该做什么以及如何做的问题。审计目标明确，才能定位好最高审计机关前进的方向；审计任务清晰，才能把握好最高审计机关奋斗的路径。

共识将改变审计政策制定者的思维方式。对于世界审计组织和各国最高审计机关来说，最高审计机关促进良治的构想业已提出，在本国宪法或其他法律授权范围内落实构想是一种更高的能力要求。最高审计机关及其人员需要站在国家治理的角度思考组织发展战略，年度审计计划，审计项目的选择，审计组织方式方法，审计成果的内容、提交对象和方式，以及审计建议等。