章轲：促进良治是各国最高审计机关的共同目标

　　《北京宣言——最高审计机关促进良治》（以下简称《北京宣言》）是2013年在北京召开的世界审计第二十一届大会的唯一正式成果文件，其核心是明确了各国最高审计机关的共同目标，即促进国家良治和全球良治。《北京宣言》总结了世界审计组织成立60年来的成就与经验，分析了最高审计机关面临的新挑战和新机遇，提出了最高审计机关促进国家良治和全球良治的使命目标和实现途径，确认了世界审计组织未来的工作目标和着力点。该宣言再次集中体现了世界审计组织“经验分享，人人共惠”的理念，一经形成，便得到了各国最高审计机关代表的广泛认同和热烈响应，在世界审计组织第二十一届大会上得以顺利通过。与会代表盛赞，《北京宣言》是继《利马宣言》和《墨西哥宣言》后，世界审计组织又一份纲领性文件，它将成为世界审计组织发展史上继往开来的里程碑，引领各国最高审计机关携手迈入促进良治的新时代。

　　一、《北京宣言》的形成背景

　　世界审计组织大会是世界审计组织的最高权力机构，每三年召开一次。会议的内容除包括两次全体会议，讨论世界审计组织各委员会、工作组工作外，还要选择各国最高审计机关共同关心的、在国家审计和财政管理领域重要的、前沿的话题，作为大会主议题进行研讨，并形成宣言或决议性质的成果性文件。

　　2012年，中国审计长提议将“国家审计与国家治理”列为此次大会第一主议题，得到了世界审计组织理事会的赞同，理事会还决定，将世界审计第二十一届大会的成果汇聚成《北京宣言》，来展示最高审计机关的成就、使命和实现途径，回顾世界审计组织60周年的辉煌成就和基本经验，介绍两个主议题的研讨成果，重申制定和实施战略规划，确认世界审计组织在新的历史发展阶段的愿景和核心价值的重要性。

　　根据理事会的决定, 世界审计组织秘书处、世界审计组织有关委员会、世界各主要地区审计组织代表以及中国审计署和一些国家最高审计机关的专家，组成了《北京宣言》工作组，负责宣言的起草和联络等任务。2013年5月，中国审计署召集《北京宣言》工作组和世界审计组织专家在北京召开研讨会，就宣言框架和主体内容达成了基本共识，为世界审计大会顺利通过《北京宣言》奠定了扎实的基础。

　　2013年10月，世界审计组织第二十一届大会于在中国北京举行，来自160多个国家的世界审计组织成员、观察员等600多名代表齐聚一堂。国务院总理李克强出席了开幕式并致辞，联合国秘书长潘基文向大会发来贺辞。在本次大会上，《北京宣言》工作组根据两个主议题的研讨情况和与会代表对宣言初稿的反馈意见，对宣言进行了多个轮次的修改完善，广泛采纳了各方意见和建议，宣言最终得以顺利通过。

　　二、《北京宣言》的主要内容

　　《北京宣言》围绕“最高审计机关促进良治”这个主题，在汇集世界审计组织第二十一届大会两个主议题研讨成果的基础上，按照“历史——现实——未来”的脉络，总结世界审计组织的历史，分析最高审计机关面临的现实机遇与挑战，明确最高审计机关的使命和目标，展望世界审计组织的未来。

　　宣言分正文和附件两大部分。正文的主要内容包括：

　　“序言”，重申了世界审计组织的理念、宗旨和作用，强调了第66届联合国大会第209号决议——《通过加强最高审计机关提高公共行政效率、问责、效果和透明度》的主要内容，概括了世界审计组织第二十一次大会的主要内容和总体结论。

　　第一章“世界审计组织的成就与经验”，回顾了世界审计组织60年的发展历程，特别强调了其突出成就，包括确定公共部门审计独立性、效率和效果基本原则的《利马宣言》、反映最高审计机关独立性的《墨西哥宣言》、有助于加强全世界公共部门审计的《最高审计机关国际准则》框架，以及第66届联合国大会通过的第209号决议。

　　第二章“最高审计机关促进国家良治”，概括了本次大会第一主议题“国家审计与国家治理”的研讨成果。最高审计机关是国家治理的重要组成部分，应当继续致力于维护民主法治、提高政府效能、预防并打击腐败、保障国家安全、促进改善民生和推动透明问责，以促进国家良治，实现社会、经济和环境的可持续发展。

　　第三章“保障财政政策长期可持续性”，概括了本次大会第二主议题“最高审计机关在维护财政政策的长期持续性领域的作用”的研讨成果。最高审计机关应当通过强化政府会计报表审计、公共财政绩效审计、公共债务审计、财政财务合规审计、公共财政政策评估等，保障本国财政政策可持续，促进国家良治。

　　第四章“实现全球良治——我们的共同目标”，对两个主议题的研讨成果进行了深化和扩展，结合当今世界挑战无所不在、全球化日益加剧的现实，倡导各国最高审计机关与世界审计组织携手应对，在促进国家良治的基础上，通过承担共同的责任、抵御共同的风险、采取共同的行动、发出共同的声音，促进全球良治。

　　第五章“大会结论”，强调世界审计组织应该更具前瞻性和外向性，并围绕着《世界审计组织战略规划（2011－2016）》所确定的四个战略目标，从继续完善职业准则、加强能力建设、鼓励知识分享、建设典范机构四个方面，对世界审计组织未来工作进行了规划，同时特别提到世界审计组织将在联合国2015后发展议程中发挥作用。

　　《北京宣言》还包括四个附件：

　　附件1是《北京共识》，汇集了本次大会“国家审计与国家治理”和“最高审计机关在维护财政政策的长期可持续性领域的作用”两项主议题的研讨结果。

　　附件2是在世界审计组织第二十一届大会认可的《最高审计机关国际准则》、《世界审计组织良治指南》和正式文件清单。

　　附件3是最新发布的第十二号最高审计机关国际准则《最高审计机关的价值与裨益——在公众的生活中发挥重要作用》全文。

　　附件4是更新后的世界审计组织机构图。

　　三、《北京宣言》的亮点

　　《北京宣言》主题突出、内容丰富，呈现出以下亮点：

　　（一）首次明确了最高审计机关的使命和目标——促进良治。在世界审计组织60年的历史上，有很多重要的文件指导着各国国家审计实践，例如《利马宣言》、《墨西哥宣言》、《最高审计机关国际准则》等。但是，这些文件主要涉及的都是国家审计“怎么做”的问题，包括应遵守的基本原则、审计程序、审计方法等等，对于国家审计应当“做什么”的问题，却鲜有涉及。《北京宣言》的最大亮点和核心内容在于，首次在世界范围内，明确提出促进良治是最高审计机关的使命和目标，并得到了各国最高审计机关的一致认可。这一观念的提出将为各国最高审计机关和世界审计组织更好地履行职责指明方向。

　　（二）明确了国家审计与国家治理的关系，以及最高审计机关促进国家良治的途径。《北京宣言》体现了与会各国对主议题一的研讨成果，明确提出国家审计是国家治理的重要组成部分，并在其附件1《北京共识》中指出，国家审计在国家治理中的作用如同人体中的“免疫系统”，应当而且能够发挥自身独有的预防、揭示和抵御功能。这标志着 “国家审计的本质是国家治理这个大系统中内生的具有预防、揭示和抵御功能的‘免疫系统’”这一论断，得到了世界审计组织和各国审计机关的广泛认可。在此基础上，《北京宣言》还对国家审计在促进国家良治中发挥的作用（包括通过保障本国财政政策的长期可持续性来促进国家良治）、面临的挑战和应对措施进行了概括。

　　（三）将良治的范围从国家层面扩展到全球层面，强调世界审计组织和最高审计机关应当携手应对全球化挑战。《北京宣言》不仅关注单个最高审计机关如何完成使命、实现目标，而且关注在全球化时代，世界审计组织和各国最高审计机关一道，如何在各国间、区域间，乃至全球范围内采取的协调或合作方式，妥善应对和解决全球性问题。基于这种考虑，《北京宣言》提出实现全球良治是我们共同的目标。这里的全球良治，并不是要建立一个世界政府，而是在尊重各国国家治理和最高审计机关体制的基础上，加强沟通协调，以解决共同面临的问题，实现全球范围的良好治理。各国最高审计机关促进全球良治的途径包括：审计本国政府履行国际承诺的情况，促进政府履行国际义务；持续关注并及时揭示全球性、区域性的重大风险；就面临的共同挑战和问题开展联合审计和平行审计；参与国际组织和区域性组织的外部审计等等。

　　（四）强调世界审计组织要更具前瞻性和外向性，在促进全球良治中发挥更大的作用。《北京宣言》在总结世界审计组织过去60年成就和经验的基础上，强调“促进良治既是世界审计组织源远流长的理念，也是其工作的中心目标”。为此，世界审计组织要更具前瞻性和外向性，即其工作重点不仅面对各个最高审计机关的能力建设、信息交流和经验分享，还应当加强以下方面的工作，放眼促进全球良治的大目标：通过完善并促进各国认可和采用最高审计机关国际准则，做国际审计规则的制定者和推广者；通过对全球重要及突发事宜进行前瞻性研究并提出建议，做全球治理的建言者；通过推动由最高审计机关实施国际组织和地区性组织的外部审计，加强与联合国、世界银行等多边机构沟通协商，做全球治理的参与者；积极参加多边活动，在国际性和区域性议题上发出声音，做最高审计机关的代言人；建设成为良治的典范机构，提升国际影响力。

　　我们期待，各国最高审计机关在《北京宣言》的引领和指导下，不断完善自我，提升在政府和民众心目中的地位，更好地履行各国宪法和法律赋予的职责，实现促进国家良治和全球良治的共同目标。