肖钢：把监管重心转到加强稽查执法工作上来

同志们： 

刚才6个单位和部门的发言很好，希望大家学习借鉴。

下面，我就贯彻执行好我会最近印发的《关于进一步加强稽查执法工作的意见》讲三个问题：

一、加强稽查执法工作的基本原则与要求

稽查执法工作是证监会的一项主要业务与核心工作，是加快资本市场改革开放、实现市场创新发展的重要基础，是履行“两维护、一促进”职责的根本保障。做好稽查执法工作，必须把握好以下原则和要求。

（一）坚持严格执法。对违法违规行为必须依照法律法规予以严惩，严肃追究责任，严厉打击各种违法违规活动，讲求“稳、准、狠”，大幅提高违法和失信成本。要大胆执法，根据现行法律法规的规定，大胆履行稽查执法的职责，用好用足法律法规赋予的职责和权力，积极探索和积累案例，丰富执法手段。要长期坚持严格执法，不搞“运动式执法”，不搞“一阵松、一阵紧”的执法，更不能根据市场指数的涨跌来调整执法的力度，要始终保持高压态势。

（二）坚持公正执法。坚持法律面前人人平等，无论是什么机构、什么人，违法必惩，违规必究。要有啃硬骨头的精神，坚决查处大要案，切实维护市场公正。要快速高效执法，一个案子拖两年、三年，甚至不了了之，对守法者、守信者是不公平的，投资者得不到及时补偿，更是不公平的。要强化稽查执法的透明度，让权力在阳光下运行。要进一步明确执法的标准，减少自由裁量空间，做到同一情形同样对待。要处理好监管措施、行政处罚和加大经济成本的关系，在案件处理中切实加大违法违规者的经济成本，提高执法的有效性和威慑力。

（三）坚持文明执法。注重法治的理性精神，理性平和地运用法律机制处理问题。坚持以事实和证据为依据，有效运用现代化执法手段，提高执法专业化水平，让违法违规者受到惩戒，让市场参与主体真正敬畏法律。在案件处理过程中，区别违法违规的性质、情节、影响和危害程度，实施不同的监管措施和行政处罚，努力做到宽严相济。区分市场创新与违法违规的边界，为市场创新发展留有余地，给市场主体“自我修正”留出空间，激发市场活力，规范市场秩序。在追究违法违规当事人责任的同时，严格按程序办事，该听证的听证，该复议的复议，依法维护被处罚者的正当权益，维护市场稳定，促进社会和谐。

二、切实贯彻执行《意见》的各项工作部署

《意见》是在认真总结多年来稽查执法工作经验、深入研究新形势新任务基础上形成的，是反复征求意见、反复研究沟通形成的集体智慧。制定一个好的文件不容易，要执行好就更不容易，关键要狠抓落实。

第一，切实转变观念、提高认识，把监管重心转到加强稽查执法工作上来

证监会系统各级领导班子要认真组织学习《意见》，充分认识《意见》的重要意义和精神实质，了解掌握《意见》提出的各项工作要求。要按照简政放权、转变职能的要求，加快推进证监会工作重心从事前审批向事中、事后监管执法转变。目前一部分领导干部的思想认识还跟不上形势发展需要，没有把稽查执法纳入重要议事日程，对于监管中发现的问题不愿采取稽查执法的手段解决，线索能不移的就不移，案件能不立的就不立，有的甚至不敢动真碰硬。一些业务部门和单位，认为稽查执法主要是稽查处罚部门的事情，与自己关系不大。有的派出机构对交办案件不积极承办，找各种理由推脱，有的甚至多年从未主动立过一个案子，稽查执法工作处于荒废状态，干部也没有从事稽查执法工作的积极性。特别值得注意的是，日常监管与稽查执法职责边界不明晰，衔接配合不到位，工作形不成合力，执法效果大打折扣。这些问题都要引起高度重视，并通过贯彻落实《意见》逐步加以解决。

第二，切实解决执法标准不明确、要求不统一、程序不规范的问题

明确的执法标准、统一的执法要求、规范的执法程序是严格、公正、文明执法的重要保障，也是影响整体执法效果的核心内容。目前，在线索移送、立案、认定、量罚等环节，要么没有标准，要么规定过于原则，实际难以操作。我会至今还没有出台有关稽查执法标准方面的规章类文件。由于具体执法标准的缺失，导致日常监管与稽查执法部门之间，就线索要不要移送、要不要立案产生分歧，调查部门与审理部门之间，就事实认定和法律适用相互扯皮，莫衷一是，大量的时间和精力花在个案会商和协调的具体事务中，严重影响案件办理进度和效果。因此，贯彻执行好《意见》，必须明确标准、规范程序。

一是要建立相互衔接、逻辑严密的执法标准体系。执法标准要覆盖线索移送、立案、调查取证、审理、复议等各个环节。近期连同《意见》印发了立案指引、调查终结报告编制指引、处罚权下放等几个文件，下一步还要陆续出台一些相关规则。由于我们缺乏经验，加上相关部门和单位还存在一些分歧意见，因此，这些规则还不完善，但要勇于实践，允许线索发现单位和部门按照试行的立案指引，探索具体的线索移送标准，稽查局要及时总结交流推广，逐步细化，同时全面梳理修订案件调查取证的各种标准规程；处罚委要尽快明确各类案件的认定标准和量罚标准；法律部要进一步完善复议制度和应诉工作规程。对于案例、经验积累不足，目前没有形成广泛共识标准的事项，调查和审理部门应当加强沟通协调，尽早达成共识；已有标准不能适应实际需要的，要组织力量抓紧修订，重新颁布执行。

二是明确认定标准的核心原则。认定标准在案件处理中居于核心地位，必须坚持基本的原则，并在执法各个环节保持一致。在这个问题上决不允许一个部门一套标准、一个人一个做法。必须明确，证监会稽查执法工作的基本导向是维护市场公开、公平、公正，维护投资者特别是中小投资者合法权益，这也是取证和审理工作的基本导向。只要符合这个导向，就要大胆坚持。要以此确立认定标准，并充分考虑市场实际、考虑我们目前调查手段所受到的制约、考虑我们对案件特别是新型案件的认知能力，既要有适当的前瞻性和创新性，又要符合实际、具有可操作性。作为行政执法中的证明标准应当与其执法性质和执法依据的要求相一致，不一定像刑事案件那么高，当然也不能低于民事案件的证明标准。

三是要明确量罚过程中自由裁量权的掌握原则。《证券法》存在不少关于量罚的自由裁量性规定，这是法律赋予监管部门的职权，能否恰当行使，对执法效果有非常大的影响。基本原则是大幅提高违法违规成本，就高不就低，能适用高一层级的处罚措施就要用高一层级的处罚措施，依法通过高额的经济处罚，或者通过暂停或撤销从业资格的处罚，进一步加大违法行为的成本，形成对违法行为的强有力震慑。要坚持在依法依例的基础上，不断解放思想，不简单照搬过去的做法，按照法律的原则和精神大胆处理案件，既严格执法，又避免简单执法，不断积累案例，丰富执法经验和手段。

四是进一步明确与立案有关的行政许可与监管措施适用标准。立案稽查的威慑力不仅体现在处罚上，更要体现在一系列行政许可与日常监管措施的综合运用上。必要的、有效的联动是增强稽查执法威慑力不可或缺的手段。当然，也要明确，案件在未正式处罚前，对涉嫌违法主体在法律上的权利和义务仍要维护，并不是所有行政许可都与立案去挂钩。对于案件查处与行政许可、日常监管措施的联动，还要重点围绕健全诚信档案、建立关注名单、及时纠正制止以及有效教育整改等方面来加强。

第三，切实提高工作质量和效率，充分发挥稽查执法的综合功效

从目前情况看，质量和效率方面的问题仍然不少。部分案件存在取证不完整，关键证据缺失，证明力减弱，调查时效低，调查报告内容表述不清等问题，甚至有的案件反复补证，多次修改调查报告，致使调查周期拉长。由于各种原因，审理部门积案压案现象也非常突出，一些案件搁置多年没有结果，出现争议不能及时加以解决。办案效率低、查处不及时、处罚不到位等问题严重影响执法工作的质量与效率。特别是大要案、敏感类案件，时间拖的越长，查处难度越大，查案压力越大，即便最后查实，查办效果也会大打折扣。正是基于上述原因，《意见》专门建立了案件限时办结制度。今后，案件的调查和审理原则上不得超过一年，超时的，必须讲清理由，履行报批程序。稽查执法的每个环节，都要有明确的时限要求，绝不能再出现积案压案现象。执法权限下放以后，该由哪一级负责就由哪一级负责。会机关有关部门既要加强指导监督，又要避免过多干预或变为层层审批。对于重大案件，要在调查取得主要证据后尽快开展审理提前介入工作。调查审理过程中，对同一个案件不同违法主体是不是可以分别移交、边办边移，处罚是不是可以对案件进行分拆处理，行政处罚如何与刑事制裁更加有效地衔接，等等，都对执法效率具有很大影响，要积极研究，开阔思路，拿出解决办法。

当然，案件限时办结决不意味着对案件质量放松要求。稽查执法的各个环节都要加强案件质量控制，完善相关流程。要更加重视科技手段在执法工作中的运用，更加重视稽查执法信息系统建设，不断提高执法工作的科技水平和技术含量，最大限度提高案件查办的效率和质量。要有计划开展执法评估工作，围绕执法制度建设、案件查办质量、执法效率效果等，对全系统执法整体情况和各具体执法单位（部门）执法职责落实情况进行综合评估。通过评估，总结经验，发现问题，分析原因，研究对策，推动完善稽查执法工作和制度建设，同时也有利于激励先进，鞭策落后。

第四，牢固树立一盘棋思想，加强协作，形成合力

稽查执法工作涉及面广，环节多，流程长，对相互之间的协调配合提出了很高的要求。

一是加强稽查执法与日常监管的衔接协调。一方面，要以发现问题和移送线索为重点，在提升监管部门和派出机构在日常监管、行政许可、现场检查等工作中发现违法行为能力的基础上，及时将发现的违法线索移送稽查执法部门，防止以日常监管代替行政处罚。另一方面，要围绕案件综合处置，建立健全稽查执法部门、日常监管部门、自律监管组织之间的会商沟通机制，及时通报相关监管措施、立案、调查和审理情况，研究解决案件查办难题，协同做好综合监管工作。

二是加强稽查执法部门之间的协作配合。执法权下放后，全系统各执法单位，要更加注意不断增强大局意识。稽查局要进一步强化案件调查工作的牵头抓总职能，统一调配使用好全系统案件调查力量，进一步改进调查组织模式，加大联合办案、异地办案力度。处罚委要抓紧研究处罚权下放后的新情况、新问题，尽快完善相关工作规程。要坚持和优化查审分离机制，调查与审理部门之间要完善双向提前介入制度，既要有分离，也要有合作，把提高行政处罚的独立性与证监会领导班子集体决策有机结合和统一起来，在坚持查审分离的基础上，有效解决查审部门分歧，决不能长期搁置，或者一推了之、一退了之。

三是积极推动与系统外单位的协作。加强与公安司法机关、纪检监察机关、地方政府、政府部门的联系沟通，提高执法效率与效果。派出机构要不等、不靠，在辖区范围内大胆实践、积极试点，取得经验后及时在全系统推广。公安部证券犯罪侦查局驻会办公，部会共管，这是证券执法的一大特殊体制，优势非常明显，我们一定要继续发挥好这个优势，大力推动行政执法与刑事司法的有效衔接。

三、加强稽查执法队伍建设

第一，以作风和能力建设为核心，不断提高稽查执法队伍的战斗力

稽查办案任务艰巨，敏感复杂，对抗性强，对执法人员提出了很高的要求，要切实加强稽查执法队伍思想政治建设。稽查执法干部要充分认识自身肩负的责任和使命，坚定理想信念，热爱稽查工作，钻研稽查业务，创新稽查方法。稽查执法专业性强，既要了解资本市场，又要掌握法律法规和各类专业知识，要特别注重稽查执法队伍能力素质建设，通过案件调查实践、及时总结经验教训、相互学习交流、有效组织培训等方式，不断提高执法队伍的实战能力。要切实加强稽查执法队伍作风建设，牢固树立职业操守，不畏艰险，敢打硬仗，真正形成和发扬“特别能吃苦、特别能战斗、特别能奉献”的稽查精神。要切实加强队伍管理，严格管理才能真正出人才、出干部。要在形成正向激励导向的同时，时刻提醒全体稽查执法人员，务必坚持廉洁公正，严守纪律，抵制诱惑，守住底线，经得住考验，努力打造一支政治坚定、作风优良、业务过硬、坚持原则、敢于碰硬的执法队伍。

第二，加强执法机构建设，充实稽查执法力量

目前的系统资源配置和稽查执法机构都是多年以前设立的，与政府职能转变、监管重心转移、执法形势任务以及市场内外部环境均不适应。2008至2012年，我会案件数量比前五年增长了66%，涉外案件增长169%，案件复杂程度和办案难度越来越大。特别是随着多层次资本市场建设深入推进和市场对外开放程度进一步扩大，案件查办任务将大幅增加。全系统稽查人员近年来虽然有所增长，但总数不足600人，占比不到20%，人员配置与执法任务的矛盾日益突出，必须下决心加强执法机构，充实执法力量。

一是该整合的机构坚决整合，该增设的机构及时增设。《意见》要求上海、深圳专员办与沪深支队分别合署办公，合署以后的主要职能就是稽查办案，原有的机构巡检职能移交相应的派出机构。要新设一级党委，接受会党委的直接领导。大区稽查局要加强班子队伍配备，通过大区稽查局长单列管理，进一步增强稽查执法工作的独立性。各派出机构要适应调查权、处罚权下放的要求，及时调整充实处室职能。交易所和会管机构要进一步整合与稽查执法相关的部门设置，加强执法部门建设，切实加强自律监管与稽查执法的协作。《意见》要求新组建违法线索处理中心和技术服务中心，这是加强稽查执法工作的重要举措，要抓紧筹备建立。

二是要大幅充实执法力量。会党委决定新增600名稽查执法人员，实现全系统稽查执法队伍在现有基础上翻一番。新增600人主要从系统内人员、业内专业人员及应届毕业生中招聘，进入6个证券期货交易所与中登公司以及沪深支队等相关执法部门。全部调查力量，特别是6个交易所和中登公司的新增力量，要根据工作需要接受会里的统一指导和调配。

第三，提高执法保障水平，加大执法激励力度

要在经费上保障执法工作顺利开展，按稽查办案工作量合理分配办案经费，做到专款专用，优先保证大案要案的经费需要，保证稽查执法干部正常的差旅住宿费用。要不断提高装备保障水平，加大稽查总队、沪深专员办及大区稽查局各种取证设备的投入，积极研发推广先进的技术取证设备和信息系统，提高执法信息化水平。要认真落实《意见》规定的各种激励保障制度，积极发挥评价评奖工作的引导激励作用，尽快建立稽查专业职务序列，落实稽查办案补贴，有序开展稽查执法干部岗位轮换，增强稽查执法岗位的吸引力，同时有效减轻长期出差办案、长期从事稽查执法工作所带来的压力。要充分利用系统内外各方面的力量，特别是各级公安机关的力量，有效保障稽查执法人员安全。各级党委，各单位、各部门负责同志，要在政治上、工作上、生活上多关心稽查执法人员，帮助他们解决工作和生活中遇到的实际困难，解除后顾之忧。